公務用車製度改革的調研報告

公務用車製度改革的調研報告

公務用車，一般是指黨政機關、社會團體和企事業單位組織和個人用於工作、業務、接待等公務活動的各類汽車。作為職務消費的重要組成部分，公車使用過程中出現的不規範行為和腐敗現象時有發生，領導挪用公款甚至扶貧款購置車輛、公車私用等現象和案件在媒體上經常遭到曝光，人民稱這是「車輪上的腐敗」，而且反映強烈， 「公車不公」引發的呼聲已成為備受社會關註的焦點，並且已經引起中央的高度重視。全國政協十屆一次會議上代表提出的議案資料表明：「八五」期間，全國購買公車耗資720億元，年遞增27%，大大超過同期GDP的成長速度。20世紀90年代後期，我國約有350萬輛公車，包括司勤人員在內，耗用約3000億元人民幣，已經成為財政不堪重負的大包袱。正如全國政協委員們的大聲呼籲，公車改革勢在必行。
現行的公務用車製度的弊端愈來愈明顯。全國各級各地方對改革公務用車製度，也進行了有益的嘗試，但都未能從根本上解決問題。為加快我市公務用車製度改革步伐，我們對全市近年來公車購買、使用和管理情況進行了調查研究，並深入分析了現行公務用車製度存在的弊端，在認真借鏡國內城市成功經驗的基礎上，提出了我市公務用車製度改革的具體辦法和政策建議，供領導完善決策和部門實施公車改革時參考。
一、我市公務用車的基本情況
我市現行的公務用車製度基本上沿用了供給製，它以行政配置為手段，靠計畫批示來控製，從買車、管車、養車到用車各個環節，一切費用都由國家或集體用公款來支付。據市紀委統計，我市目前公務用車共有870輛：其中，市級機關部門455輛，公安局、檢察院、法院、司法局等265輛，鄉鎮一級政府150輛；按市編委統計，我市現有在編司機142名，臨時司機255名；市財政局2003年總的財政支出為10億元，公務用車消費為6960萬元，佔總財政支出的6.9%。
近幾年來，我市對公務用車配備和使用加強了管理：製訂了一些政策，對黨政機關的公務用車的編製、標準配備、購置更新等進行規範化管理、陽光操作；同時也加大了對違紀使用公車案件的處置力度；對公務用車製度改革作了一些探索，在規範公車使用、降低財政支出等方面也取得了一定成效，但現有公務用車製度的弊端仍然十分突出。公車使用中出現的問題依然存在，特別是我市近期發生的幾件公車私用的案件，民眾反響很大，人民民眾對於公車改革的呼聲日益強烈。
二、目前公務用車製度存在的主要問題
由於製度的不規範，所造成目前公務用車問題，全國各地區各部門也大同小異，就我們瑞安市而言，主要存在以下四方面的突出問題：
1、公務用車的費用過高，財政負擔沉重。公車理套用於執行公務，但在使用過程中往往不計成本，不管辦事的距離遠近，能用公車的一律用公車。再加上用公車辦私事個人不必付任何費用，不用白不用，用了也白用，何樂而不用?同時監督管理製度有漏洞，公車消費中存在腐敗行為。公車維修的「貓膩」最多，吃回扣已是公開的秘密。有的汽車修理廠為了留住客戶，以不正當手段吸引公車司機經常上門修車，按修理費用的一定比例返還司機，有的司機需要什麽就給什麽，有的則按司機的要求開發票，單位能報多少，發票就開多少，反正是「羊毛出在羊身上」，由公家負擔，其結果是公車修理費用大大增加。公車加油也有不小的「黑洞」。偶爾會出現，多開、虛開發票現象。這樣一來，公車的運行成本遠遠高於其他車輛也就不足為怪了。據不完全統計，每年一輛公務車的運行成本至少在6萬元以上，有的甚至超過10萬元，再加上車輛的價錢，一輛公車一年的費用大概在20萬元以上，人民民眾形象地比喻是「屁股底下一層樓」。地方公車消費佔財政支出的比例在6%～12%之間，有些地方甚至更高。
2、公車私用現象嚴重，公車成為權力象徵。由於製度缺乏約束力，導致公車私用現象屢禁不止。公務車早已成為主人身份、地位、權力的象徵，不少領導幹部都是一人包一輛車，到了無車不出門的地步，嚴重脫離了民眾。單位或部門的公車使用雖有相應的製度，但是這些製度形同虛設，因為公車費用不僅全部由財政採承擔，而且個人有時還享受出車費、加班費等。正因為如此，政府雖然三令五申，公車不公、公車私用等不正之風愈演愈烈，公車迎親、公車旅遊、公車掃墓、公車釣魚、公車接送子女上學等現象早已是司空見慣。市紀委糾風辦每年在節假日進行的突擊檢查中，查證違規使用的公車達30輛。少數人更是憑藉手中的權利或職務上的便利，使得公務車幾乎成了他們的「私家車」，上下班哪怕幾分鍾的路要坐車、下班後赴宴要車、節假日走親訪友要車，甚至家屬子女、七姑八姨辦私事也要車。據調查，在某些地方公務車公用佔三分之一、幹部私用佔三分之一、司機私用佔三分之一，公車不「公」日益嚴重。有的領導幹部上班時間由司機駕車，下班後和節假日自己開車，更有部分領導幹部幹脆自己駕車，讓在編司機「休息」。
3、公車使用效率低下，浪費驚人。資料表明，社會其他運營車輛每萬公裏運行成本為8215元左右，黨政機關則的公務用車運行成本高達數萬元，每輛計程車的使用效率至少為公車的5倍以上，而運營成本僅為公車的13%左右。效率的低下，造成自然資源的極大浪費。另一方面，由於現任領導都有相對固定用車，有的則成了專車。由於是領導的專車，其他需要用車的業務處室卻很難用到車，造成了公車的閒置浪費。
4、超編製超標準配備使用轎車問題屢禁不止。我市目前車輛配備的標準是根據市委發[1997]121號《關於市級黨政機關小汽車配備數量實行編製管理的規定》，鄉鎮參照實行。但是在現實中，超標準配備車輛仍然存在。據市機關事務管理局調查：2002年，全市61個市級單位238輛的公務用車中按現有標準衡量，達標的單位19個，未達標的單位1個，超標的單位37個，超標率達61%。
三、公務用車製度改革的主要做法
改革公務用車製度不僅是當今社會的熱門話題，也是各級機關一直在努力解決的現實問題。從1998年起，我國公車改革進入「快車道」，許多城市都在積極探索改革現行公車製度弊端的有效方法。從先行改革的地方情況分析，改革的思路和舉措大體分為以下三種模式：
公車服務市場化：一是實行「公車租用」，即部門、單位相對集中的區域將車輛集中管理，成立車輛管理服務中心，將黨政機關現有公車整建製轉為經營性實體，模擬市場經營實行有償服務。按市場租車計價方式，向部門、單位和個人提供有償用車服務。公務人員按照級別、崗位發放交通補貼或實行費用包幹，需用公車時按裏程、車型交納費用。這種改革方式的最大好處是積極穩妥，既在很大程度上降低了原有公車製度的弊端，又照顧到目前駕駛、後勤人員無法安置的現狀。
山東省泰安市於2001年下半年成立了市直機關管理局車輛管理中心，規定各部門和單位除保留一輛工作用車外，其餘車輛和駕駛員全部由車輛管理中心集中管理，統一調度，計價使用。部門按每車每年8000元的標準領取用車代幣券，超支不補，節餘歸己。當年11月，泰安市53個黨政機關搬到新大樓，1700多名公務員從部門領導到一般幹部，上下班都持市財政局統一辦理的乘車證，搭乘由公交公司開通的專線公共汽車。同時，泰安市把GPS衛星導航定位系統引入車輛管理，指揮中心根據每一輛車的行駛路線和所處位置，在全國範圍內及時就近調度用車，從要車、派車、行程、耗油、計費到問題處理等全過程實現了智慧型化管理。這種公務用車形式，改變了「家庭式」、「小而全」的公務資源配備方式，實行資源共享。
二是實行「私車公用」。隨著社會經濟的發展，私有車輛越來越多，其中不乏機關工作人員，私車公用就是指當公務需要時，由單位指派幹部駕駛自備車招待公務，補助標準以二人乘坐公車及三輪車計算。其優點就是能有效解決派車難、節約經費開支、提高工作效率等問題。也能達到減少公車數量、方便工作的要求，針對目前的公務用車製度也能解決一些實際問題。
樂清市教育局自從2004年3月試行私車公用製度以來，達到比較好的效果。據該局的資料顯示2003年3月、4月該局平均每次下鄉的費用分別是108。57元和133。54元，而試行私車公用後，2004年3月、4月的平均每次下鄉費用分別為80。74元和94.65元，同期相比，平均每次下鄉費用節約27.83元和38.89元；私車公用和乘坐公車下鄉進行比較，2004年3月、4月私車公用下鄉每次費用分別為64.33元和54.37元，乘公車下鄉費用分別為110.28元和123.95元，平均每次節約45.95元和69.58元，從數位上可以看出私車公用後，經費得到了很大的節約，同時，與同期相比，下鄉的次數明顯增加，幹部的下鄉積極性明顯提高。
公車分配貨幣化：取消或保留少量公務用車，發給一定交通補貼。公車分配貨幣化，即實行「崗位補貼」，就是公務人員徹底取消公車待遇，按級別、崗位發放交通補貼，從而變過去的「暗補」為「明補」。與「公車租用」相比，「崗位補貼」更符合職務消費貨幣化的市場經濟法則，也與國際慣例相接軌，是一項從根本上杜絕公車弊端的改革舉措。從目前情況看，已進行車改以及將要進行車改的城市，大多數採取了此類方法。交通補貼的發放又分為按月發放、一次性發放、包幹使用等形式。
1、按月發放交通補貼。將對全市公務用車實行貨幣化改革，即以貨幣形式發給公務員交通補貼。其具體的做法是：車輛向社會公開拍賣。領導幹部、司機均可參加競拍，領導幹部、司機可享受拍賣價一定的優惠。行政、事業編製的司機進行轉崗，年紀大的提前退休，拍得汽車的司機，兩年內發給每月70％的基本工資。幹部發給交通補貼，按照職務、崗位發放交通補貼。補貼標準由各地區核定。 
湖北省老河口市是中紀委職務消費綜合改革試點市，其公車改革的做法是：車輛向社會公開拍賣。領導幹部、司機均可參加競拍，司機可享受拍賣價20％的優惠。行政、事業編製的司機進行轉崗，年紀大的提前退休，拍得汽車的司機，兩年內發給每月70％的基本工資。幹部發給交通補貼，標準為：最遠的鄉鎮黨政正職800元/月，較遠的700元/月，較近的600元/月，部門一把手最高的600元/月，中間的500元/月，最低的400元/月。副職減半。
無錫市鄉鎮機關公車改革的做法是：全市所有鄉鎮將公車拍賣，按照職務、崗位發放交通補貼。補貼標準由各區縣核定，但整體上鎮黨委書記、鎮長每月補貼額度一般不得超過2500元，其他職務依次遞減。
2、一次性發放交通補貼。一次性發放即給車改對象一定數額的購車補貼，並由公家負責車輛保險、養路、年審等固定性費用，其他如汽油、維護、路橋、停車等日常費用均由個人支付，單位不再發給其交通補貼。採取這一改革方法的一般多經濟較發達地區。具體做法是：一次性給車改對象每人發購車補貼，明確個人享有使用權期限，產權依然歸單位所有，期限滿後產權歸個人，公家不再負擔任何費用。
東莞市沙田鎮的做法是：將現有的14輛公車保留4輛，其餘10輛據車況定價後，七折賣給車改對象，可分期付款。購車者每年發5000元補貼及負責汽油費用報銷，其他費用均由個人負擔，此項做法實行後，每年節約經費約46萬元。 
3、包幹使用交通經費。包幹使用即對用車費用限額包幹，超支自負，節餘按比例給予獎勵。這種費用補貼方式整個過程不出現貨幣，避免了一些矛盾，也被稱為「準貨幣化模式」。
江蘇省東台市的做法是：在拍賣公車所有權或使用權的基礎上，對公務交通費實行「總額控製，分檔包幹」。鄉鎮領導幹部公務用車費用包幹到人，其包幹標準的確定主要考慮三個因素：一是鄉鎮經濟總量、經濟實力；二是距市區路程遠近；三是領導幹部的職務、分管工作任務等。市直機關根據車輛數和公務人員數核定交通費，即在每輛車核定年費用1萬元的基礎上，區分單位類型確定人均交通費定額，公、檢、法、紀等執法執紀機關800元/人，其他機關部門509元/人，中國小校89元/人。公務交通費用以包幹券形式發放，超支自負，節餘按29%獎勵給個人，其餘轉到下年使用。對特殊情況用車，費用買報買銷，但要經過嚴格的審批手續加以控製。
公車管理規範化：完善現有的公務用車製度，控製車輛的購置、使用和維修，堵塞公車管理中的漏洞。在完全取消公車條件尚不成熟的情況下，一些地區通過嚴格控製公車購買，規範公車使用、維修製度等，加強對公務用車的監督和管理，為下一步公車改革做好準備。
1、規範車輛更新程式
嚴格執行《關於市級黨政機關小汽車配備實行編製管理的規定》和國務院2001年第307號令提出的具體審核意見，製定公務車購置審批規程，負責審批車輛配備、更新計畫的各有關職能部門，要嚴格按照規定要求，認真執行車輛報廢標準；利用職能部門的許可權，對車輛進行調劑使用，嚴格控製公務車的成長。逐步減少公車的數量。
2、建立車輛管理檔案
對全市公務車輛進行扎口統一管理，對所有的公車進行統一著色，或者統一噴塗顯目的標志，便於公車的管理和監督。要設定車輛管理的職能單位，明確管理的職能範圍，引進現代化的管理模式，建立公務車的車輛檔案，準確掌握各單位的車輛的應配數量、實有數量、購置年限、車輛使用狀況等，加強對現有車輛的管理。
3、使用和維修規範化
公車使用的不規範性，是當前公務用車的一個突出問題。各單位部門要建立嚴格的公車使用製度，規範公車的使用程式；建立全市公務用車的車輛維修服務站，規定全市公務用車統一進站維修，採取嚴格規範的車輛維修，保證質量、低價位，收費採用簽單的方式，由市會計核算中心進行核算；對於車輛用油，也可建立定點加油站，與定點維修一樣，統一由核算中心結算。這樣既可保證修理的質量，亦可節省經費，便於管理，更可以杜絕車輛維修方面的腐敗之風。
4、加大車輛監管力度
在加強對車輛管理的同時，要加大對公務用車的監督力度，人大、政協、審計等部門要充分發揮審查、監督力度，加強對政府部門的公務用車經費使用、公車消費進行監督；開設舉報專線，擴大監督群體；紀檢、監察部門要加強督查職能，加大違規使用公車的處置力度。 
四、在公務用車製度改革中應註意的幾個方面
公車改革已是勢在必行，具體採取什麽樣的改革方式，應根據在地區、本單位的實際情況來確定。我們可以在對上述各種改革方案的綜合分析和比較中，取其精華，為我所用，並結合我們的實際，提出一個既切實可行又有所創新的車改方案。但在改革中，要註意：
1、公車貨幣化改革，標準製定要科學。公務交通補貼標準以工作崗位所承擔的任務、性質和公務活動量為依據確定。補助標準製定一定要合理、科學，要切合當地實際，嚴禁借改革之名濫發獎金、津貼。如果不顧當地經濟的發展水準、不顧財政的承受能力，將補貼標準定得很高，那麽改革的意義就會大打折扣。公務交通費補貼的發放範圍要適當。它屬於職務消費範疇，不是職工福利，既不能搞平均主義，又不能過於懸殊。一般來說，分為領導幹部、中層幹部和一般幹部三大類。一個地區一線領導和一個部門的一線領導，雖然級別不同，也基本屬於同一補貼檔次。同時，操作程式要規範，需要在陽光下進行。
2、公車改革要防止「一刀切」。公車改革是一個復雜的工程，決不是簡單的「取消公車，代之補貼」的「徹底革命」。各地方各單位各部門要區別對待。某些特殊公務的用車要有保障。車改後，可視情況建立機關計程車隊或保留少量公車，保障執行機要交通、接待、老幹生活等方面的特殊公務的需要。對保留的公車要建立完善嚴格的管理製度，防止出現「公車照用，補貼照拿」的現象。在市政府出台的車改製度下，允許各地方各部門有不同的相關政策。
3、謹防特權現象，避免「虛改實撈」。因為「不搞『一刀切』」，給公務用車改革留下了諸多自我掌控的空間。對於沒有費用列支審批權的一般公務員來說，落實起來不僅沒什麽可難的，而且也肯定「虛」不到哪裏去。可是對於大權在握的領導來說，人們最擔心的，正是這些人可以利用職權，讓自己或小集團既享受諸如「交通費用補貼」這樣的實惠，又可以通過虛列開支等手段，不花自己一分錢地繼續享受公費用車，而變為「虛改實撈」。
4、公務用車改革是一個系統工程，要註意均衡推進。如果不從行政體製上進行改革，包括公車改革在內的職務消費改革，就不能徹底成功。首先實行財政法製化。財政預算立法後，必須嚴格執行，違反預算，就是違法。職務消費的各個要素的改革要同步進行，平衡開展，不能把公車改革單獨拿出來。改革必須在全市範圍和整個行業內同時進行。改革必須從上級開始，至少也是上下級同步。
公車製度的改革，其基本方向應是盡量減少公車使用的總量，提高公車使用的有效性，用發放交通補貼的方法逐步取代目前公車私人專用的現象，使公共運輸工具也成為領導幹部、行政管理機關主要的交通工具。其核心思想就是限製領導幹部和政府機構利用職權，超越工作需要在公車使用上的特權，是「執政為民」的具體表現，是一件利國利民的好事。當各級領導幹部拋棄特權思想包袱之時，就是公車製度徹底改革成功之日。