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關於建築領域拖欠工程款問題的調研報告



建築市場拖欠工程款問題由來已久,近年有愈演愈烈之勢,此問題的蔓延不僅嚴重影響了工程建設的順利實施,破壞了社會經濟秩序,惡化了社會額度環境,還導致了企業拖欠農民工資的加劇,影響了社會的穩定。這個問題引起了黨中央、國務院的高度重視。2003年11月,國務院在全國範圍開展了大規模的清理整飭建築領域拖欠工程款和農民工工資的專項活動。XXX地區根據上級安排與部署,也在全地區範圍內開展了工作,並取得了階段性成果,地區的建築市場趨於規範。在開展工作的同時,地區建設部門對全地區八縣一市的工程款拖欠問題進行了調研,獲取了翔實的資料和具體的情況。
     一、地區建築領域拖欠工程款的基本情況
    建築領域的工程拖欠款,是指發包單位在報告期未按契約約定向建築企業支付工程款,包括按照契約約定應支付的工程進度款和工程竣工後應支付的工程款項。
    經過調查,截止2004年6月30日,全地區共拖欠工程款達1.567億元,拖欠2003年以前的農民工工資244.9萬元。其中,XXX市2760.85萬元、庫車縣4282.03萬元、拜城縣2229.9萬元、新和縣880.06萬元、沙雅縣63萬元、溫宿縣1073.5萬元、阿瓦提縣763.08萬元、烏什縣371.21萬元、柯坪縣351.81萬元、地直單位2899.2萬元。通過調查,我們發現近幾年來拖欠工程款呈如下一些特點:
    1、拖欠工程款的數額逐年增加,許多建設項目工程款久拖不結。最為突出的是房地產開發項目。許多公司由於工程款久拖不還,部分已成為呆死帳。嚴重影響了企業的發展。
    2、政府投資工程拖欠工程款的問題相當突出。主要表現為許多政府部門在未落實資金情況下,先行建設或擅自變更設計,擴大建設規模而導致資金不到位形成拖欠款。
    3、債務鏈拉長,形成了大量“三角債”。目前,一方面是建築總承包企業被大量的拖欠工程款,另一方面建築總承包企業又拖欠分包企業的工程款,材料設備供應廠商的購貨款,農民工工資和國家稅款、銀行貸款。大量“三角債”的產生,引發了多頭的債務糾紛,造成了社會額度關系的極大扭曲,還掩蓋了因建設資金不足,而盲目建設的問題,破壞了正常的社會經濟秩序。
    4、引發了大量拖欠農民工資,造成群聚上訪等事件的發生。近年來,因拖欠工程款進而拖欠農民工資的問題而引發的群體性上訪事件逐年增加。其原因既有少數企業和包工頭惡意拖欠或剋扣,更多的則是由於嚴重拖欠工程款而導致許多企業無力支付。
    5、嚴重影響了建築業的改革與發展,同時為工程質量埋下隱患。許多企業反映,由於工程款被大量拖欠。隻能依靠增加貸款組織生產,企業背負了沉重的貸款利息,使企業資金周轉困難,嚴重影響了企業生產設備的更新與技術進步,並造成企業骨幹技術人才大量流失。同時有的建築企業為轉嫁風險,將工程層層分包給技術管理水準較低的企業甚至是包工頭,結果在工程施工中偷工減料,使工程質量水準大大降低,甚至留下了安全隱患。
    二、關於拖欠工程款的原因分析
    建築市場供求失衡是工程拖欠問題的產生直接原因
    目前,地區具有各類等級資質建築企業共55家。另外建築市場開放,全國各地建築企業都能進入地區的建築市場,建築行業的競爭十分激烈。許多建設單位,為了自身的利益,利用建築市場僧多粥少的競爭激烈機會,要求建築企業墊資建設。即業主在不給預付款的情況下,要求施工企業帶資施工達到一定進度,或者要求施工企業在工程開工前預繳一定數額的工程抵押金後,再支付工程款。現在,墊資已成為項目主管降低資本成本、轉嫁經營風險、榨取施工企業利潤的重要途徑和手段。許多業主即使項目資金充裕,也要求施工企業墊資施工。因此,墊資實際上已成為眾多施工企業承攬項目的先決條件和難以迴避的經營“陷阱”。
    社會額度體系不健全是工程拖欠成風的根本原因
    由於我國市場經濟發育不充分,額度經濟發育較晚,市場額度交易不發達,無論是企業還是消費者個人,都普遍缺乏現代市場經濟條件下的額度意識和額度道德觀念,加上國家額度管理體系不完善,相關的法律法規和失信懲罰機製不健全,導致社會上額度缺失行為盛行,反映在建設領域,更加劇了拖欠工程款問題的惡化。
     1、相當多的企業額度意識淡漠,“拖欠有理有利”之風盛行。由於市場經濟的法規製度不健全,企業間經營行為得不到有效監督和約束,市場交易秩序混亂,以至於有的企業把拖欠貸款作為一種經營手段、生財之道,也有的企業把拖欠作為變相籌措資金的渠道,不講額度、不守契約。
    2、法製不健全,製度不合理。當前,社會上存在的大量額度缺失現象,往往是因為守信者沒有得到應有的收益,也沒有得到相應的鼓勵;失信者卻得到了不應得到的收益甚至暴利,而沒有受到應有的譴責和處罰。另據施工企業反映,有的地方政府為了地方利益還暗地裏鼓勵這種行為。這樣,當失信有利可圖時,企業或個人就會不自覺地傾向失信。有些地方"失信暴發戶"甚至被稱為“能人”。
    3、多數企業尤其是建設企業缺乏額度風險防範意識。許多企業往往進了一個誤區,即以承攬到工程為首任,因無法考察客戶的額度程度,也不能對其進行額度監控,上當受騙時有發生。
4、缺乏具有影響力的額度監控機構。在我國經濟生活中,經濟主體的額度意識淡薄與我國額度信息透明度低有著密切的聯系。
    三、關於解決拖欠工程款的對策和措施建議
    拖欠工程款已成為當前工程建設領域中的一大頑疾,嚴重破壞了經濟秩序,影響了社會穩定,必須引起各級政府及有關部門的高度重視。我們應當結合整飭和規範市場經濟秩序工作,採取法律的、經濟的和必要的行政手段,治標與治本相結合,對其實施綜合整治。
    採取有效措施,重點解決房地產開發企業和政府投資工程拖欠工程款的問題
    針對當前拖欠工程款最為突出的房地產開發企業和政府投資工程,應採取如下整治措施:
    1、對於房地產企業開發建設的項目,應當規定必須實行業主工程款支付擔保,凡不能按照契約約定支付工程款的由擔保人代其支付,但擔保人可依法要求房地產企業提供反擔保;建築業企業也應對等提供履約但保。對於未提供這兩種擔保的房地產開發項目,建設行政主管部門不予頒發施工許可證。凡已完成開發建設項目拖欠工程款的,對其新開發建設的項目不予批準,不得頒發施工許可證,銀行不予貸款。對於違反契約約定拖欠工程款的房地產開發企業,要在資質年檢中予以降級,並通過媒體向社會公布其降級原因,情節嚴重的要登出資質證書。
    對於政府投資工程建設項目,必須強調量力而行搞建設。要求各縣,各單位要根據財力狀況,合理確定負債建設規模,建立有效的償債機製,嚴禁以拖欠工程款的方式轉嫁資金不足的風險。同時應對政府投資工程拖欠工程款情況進行一次全面清理,對於已形成的政府工程拖欠款,當地政府或部門要結合自身的財力情況,通過年度預算安排,將每年度財政收支結餘、融資項目投資額及其收益、各種政策性收費等劃出一定比例專項用於清償債務,限期三年內解決政府投資拖欠工程款的問題;凡逾期未能解決的,除極特殊的項目外,一律不批準其新增政府投資工程項目。
    同時,要深化政府投資工程管理方式的改革,健全對政府投資工程的有效監督機製。應當做出規定,今後的政府投資工程除按照現行的審批程式和許可權報批外,還須報經相應的人民代表大會最後批準並接受監督。對於政府投資工程的建設組織實施,應按照“投資、建設、監管、使用”適當分開,政事分開和實施相對集中的專業化管理原則,建立有效的權力製約機製,嚴格規範政府投資工程的建設運行。
    要在政府投資工程全面推行政府採購資金,財政直接撥付的辦法,由財政部門按照契約約定,直接向中標的建築企業撥付工程款。同時要研究製訂政府投資工程專用的招標文本和契約文本,並嚴格遵照執行。
    及時排解契約糾紛,充分發揮工程監理單位和契約仲裁機構的作用。
    一些工程項目的拖欠工程款往往與質量、工期等糾紛交織在一起。為此,工程監理單位要依法履行好自已的職責,依照法律、行政法規及有關的技術標準、設計檔案和工程承包契約,對承包商的施工質量、建設工期和建設資金使用等實施監督。同時,要進一步健全仲裁機製,有關仲裁機構應當充實專業人員,並重視發揮工程監理、質量檢測、質量監督、造價咨詢等機構在仲裁過程中的作用,根據當事人的申請,對拖欠工程款等糾紛作出科學裁決。
    應當改進和完善計畫、建設、銀行等部門的監督,實行聯動執法。
    對於建設資本金不落實的項目,計畫部門不予批準立項,建設行政主管部門不予頒發施工許可證;對於已完工程未按契約約定結清工程款的,其新增項目計畫部門不批準立項,建設行政主管部門不頒發規劃許可、施工許可,銀行不予貸款;對於不按契約約定結算工程款的竣工工程,應屬未完成契約約定的各項內容,建設部門依法不得確認其驗收合格,建設行政主管部門或者其他有關部門在辦理竣工驗收備案時,應當依法責令停止使用,重新組織竣工驗收。對於房地產項目還不得辦理權屬登記手續;對於貸款建設的工程項目,銀行要加強對資金使用的監督,凡不按照契約約定支付工程款的,銀行應將其列為額度不良的單位,在其新申請貸款時予以限製。
    進一步增強企業的工程風險防範意識和自我保護能力。
    建築業企業要按照建立現代企業製度的要求,加快企業改革步伐,轉化企業經營機製,在市場競爭中不斷提升其競爭力和工程風險防範意識。建築業企業在承攬工程時要進行充分的工程項目風險評估,對於資金未落實或可能不落實的項目不要盲目承包。要增強契約管理能力,在簽訂契約時要參照建設部、國家工商行政管理局1999年12月聯合印發的《建設工程施工契約示範文本》,在契約中載明撥付工程進度款和竣工結算的程式、期限、方式以及發生糾紛的處理和違約責任等。要敢於運用《契約法》維護自已的合法權益,並要加強工程質量、工期等管理,防止因質量、工期等糾紛而造拖欠工程款。
    建立和完善社會額度約束機製,重視發揮行業協會的行業自律和維護企業合權益的職能。
    除房地產開發項目要強製推行業主工程款支付擔保和承包商履約擔保和承包商分包工程付款擔保的外,還應當規定,凡業主要求承包商提供履約擔保的,業主也應對等向承包商提供工程款支付擔保。
    建築業的行業協會應當在行業不正當競爭甚至惡性競爭中充分發揮行業自律作用,引導企業自覺抵製業主的不合理要求,幫助和組織企業清償債務。對於嚴重惡意拖欠工程款的業主以及搞不正當競爭,簽訂"陰陽契約"的建築企業,都要建立起相應的額度檔案,並向社會公開曝光其不良行為。
    在解決拖欠工程款的同時,要重視抓好解決拖欠農民工工資的問題。
    拖欠工程款與拖欠農民工工資是息息相關的兩個問題。在解決拖欠工程款的同時,要嚴厲打擊惡意拖欠、剋扣農民工工資的違法行為。凡因業主拖欠建築企業工程款,致使建築企業不能按時發放農民工工資的,要嚴肅追究業主責任;凡建築企業拖欠農民工工資的,要嚴肅追究建築企業的責任。
    要進一步推行承包商分包工程付款擔保。凡建築企業分包工程不按契約約定向分包企業付款的,由擔保人負責支付,但擔保人可依法要求建築企業提供反擔保,同時實行總承包企業對分包企業工資支付連帶責任製。
    凡分包企業拖欠農民工工資的,由總承包企業負責對分包企業所屬農民工直接支付工資,所需款項在分包工程款中扣除。要大力發展成建製的勞務企業,嚴格建築市場準入管理,規範勞務企業運行,禁止非勞務企業的包工頭承接工程或分包工程。要嚴格執行勞動契約製,對不與農民工簽訂勞動契約的用人單位要依法進行處理。
    進一步完善法製建設,加大對違約失信行為的懲處力度。
    為規範地區建築市場運行,解決拖欠工程款等突出問題,地區已經出台了《XXX地區關於加強建設工程投資規模管理的暫行規定》、《XXX地區關於防止拖欠工程款及拖欠民工工資若幹問題的暫行規定》等兩個規範性檔案。各相關部門在加大兩個檔案落實的同時,進一步加強《建築法》、《招標投標法》、《契約法》的貫徹落實,強化對工程建設各方主體的建築市場行為的規範管理,包括對工程發包、市場準入與清出、工程款支付及其他契約管理等,並對違法行為做出嚴厲的處罰。真正使失信者受到法律的嚴懲,促進地區建築市場在法製化的軌道內規範運行。
    工程款拖欠是一個錯綜復雜的問題,它需要社會各方面,各職能部門的通力配合,共同作用,才能從根源上杜絕類似問題的發生與惡化。本文僅從建設部門的角度對此問題進行了分析,更深層次的調研還有待於開展。

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