關於我省宜林地拍賣情況的調查報告
最近，我們深入有關市縣對全省宜林地資源的拍賣情況進行了調查，基本摸清了我省宜林地資源拍賣工作的現狀，發現了一些制約宜林地開發利用的癥結問題，並結合這些問題提出了我們的初步意見。
一、我省宜林地拍賣與治理的現狀
宜林地主要指適宜植樹造林的荒山、荒地、荒灘，宜林地拍賣是指宜林地所有者將自己所有的宜林地使用權以拍賣的形式轉讓給他人，取得一定出讓金的行為，實質上是一種新的承包經營形式。通過宜林地拍賣把土地資源的使用權和所有權分離，可以充分調動農民民眾和社會各界力量開發治理宜林地資源的積極性。
早在 80年代，針對林業「三定」以來，民眾承包的責任山長期得不到治理的問題，有些地方就將集體的宜林荒山、荒地和荒灘承包或無償分配給農民民眾開發治理。但由於民眾存有怕政策變等心理，開發治理成效不大。90年代以來，全省各地借鑑以前的經驗教訓，把拍賣「三荒」作為擴大我省森林資源，促進林業發展的重要措施，出台了一系列檔案。1990年省政府《關於動員全省社會力量加快發展林業的決定》規定：對林業「三定」後在荒山、荒灘、荒地上營造的中幼齡林，在明確權屬的基礎上，可以活立木為載體，實行營林勞動、管理、科技、資金投入的有償轉讓，或稱「買賣青山」。1994年省林業廳制定下發了《關於進一步完善拍賣宜林「三荒」工作的意見》，對我省宜林「三荒」範圍、拍賣的程式、拍賣價格的確定、拍賣年限及保持林業政策的連續性和穩定性等問題進行了規範。各地也相繼出台了一些拍賣「三荒」的優惠政策措施。全省出現了宜林地拍賣治理的高潮，到目前為止，全省共拍賣荒山、荒丘、荒灘、荒地520萬畝，共有78533戶，366家企事業單位和團體購買了宜林地，其中已有60%得到了初步治理開發。
總結各地宜林地拍賣的形式，主要有以下幾種：
1、單戶公開競爭拍賣。對交通方便、立地條件較好，治理難度較小的宜林地，單戶有能力治理的，採用單戶公開競爭招標拍賣。
2、聯戶購買，股份開發。對宜林地面積較大，分布
相對集中，一家 一戶難以治理的，由農民民眾通過聯戶購買，股份開發，按股分紅。入股的方式包括：資金入股、技術入股、投勞入股、土地入股等形式。入股的股東包括農戶、個體戶、社會團體、企事業單位、政府機關等。
3、均分到戶，拍賣治理。有些地區，為了避免在治理見效後出現「紅眼病」，將宜林地按立地條件合理搭配，平均劃分到戶，由各戶向集體交納宜林地使用費或按收益分成。這種方式在遷西縣圍山轉治理中普遍存在，由於圍山轉多種植板栗等經濟林木，效益較高，這種方式較受歡迎。
4、改包為賣。為了維持以前形成的承包關係，保持政策的連續性，進一步強化承包雙方的責任與義務，經雙方協商，修改承包契約，合理作價，一次性賣給原承包者。對承包後逾期未治理或治理效果較差的，集體收回，統一作價，公開招標拍賣。
5、面向社會跨地區跨行業拍賣。到目前為止，全省已有366家企事業單位和社會團體購買了宜林地。目前，參與跨行業購買宜林地的主要有：城鎮下崗職工、城市個體工商戶、機關幹部、企事業單位在職職工等。團體主要有：廠礦企業、政府機關、賓館飯店等，其購買的目的主要作為本單位的生產開發基地或休閒旅遊度假基地。投資達200萬元以上。
目前，農村宜林地的開發項目主要是發展林果業、養殖、旅遊業、建立工業原料基地。
二、我省宜林地拍賣的主要做法和存在問題
主要做法
總結我省宜林地拍賣工作，主要做法是：
1、強化組織領導 積極穩妥推進
經過近幾年來的宣傳發動，各地對宜林地拍賣工作較為重視，多數地區把這項工作擺上了議事日程。在調查的縣發現，多數縣的縣委、縣政府都成立了由縣主要領導掛帥，林業、水利、土地等有關部門參加的宜林地拍賣領導小組，有關鄉村建立了拍賣組織，精心組織拍賣工作。曲周縣成立了由主管副書記任組長，主管副縣長任副組長，農工部、土地局、林業局、開發辦等單位主要領導為成員的領導小組。各鄉、村也成立了相應組織，具體負責林地使用權拍賣工作的組織。
2、規範拍賣程式 保證公正公開
在宜林地使用權拍賣過程中，各地著重抓了以下幾項工作：一是制訂拍賣方案。在拍賣前對宜林地進行摸底調查，統一規劃。制訂拍賣方案，交民眾代表討論，報鄉和縣有關部門審查。二是合理確定宜林地標底，公開競爭拍賣。由鄉村幹部和民眾代表參加組成評估小組，根據宜林地的不同類型、立地條件合理確定標底，張榜公布，公開競爭招標。三是簽訂契約，進行公證。一般作法包括：統一製作契約樣本，規範契約內容，包括四至界限、承包期、治理標準和時間，雙方權利和義務，違約責任等內容。契約簽訂後，進行司法公證，並報有關部門備案。土地和林業部門要及時確權發證。四是搞好拍賣金管理。多數地區的宜林地拍賣金管理較為規範，主要作法是村有鄉管或村有村管，拍賣金主要用於宜林地治理和改善農村的社會公益事業。有的縣將宜林地拍賣金 納入村有鄉管範疇，能夠用活用好。
3、合理確定宜林地拍賣的範圍、面積、期限、價格
各地根據實際情況，對宜林地的範圍進行了嚴格的界定，宜林地主要包括：荒山、荒地、荒灘。有些地區對限制拍賣的宜林地也做了規定；宜林地的拍賣期限根據立地條件的不同而有所變化，立地條件較好的宜林地如遷西的圍山轉、平原地區的路、渠、廢耕地拍賣期為30年以下，立地條件一般的宜林地拍賣期為30-—50年，立地條件較差的邊遠山地一般確定為50-—70年；拍賣面積根據本地宜林地資源存量、購買者的治理能力，宜林地的分布特點及村民的意願由村委會研究決定，一般控制在10--100畝，購買1000畝以上的大戶主要分布在承德市。關於拍賣價格的確定，一般由村委會組織有關人員，根據宜林地的立地條件等級、交通條件等確定底價。目前，大部分地區還沒有建立宜林地資源資產評估機構。相對而言，遷西縣的做法較為規範，對一般宜林地，由村集體組織有關人員進行現場考察，根據治理難易程度、適合栽植的樹種、預期效益及民眾認可程度等情況確定價格；對拍賣的圍山轉，由村委會委託縣農經部門集體資產評估事務所，根據面積、株數、樹勢及效益等情況，進行資產評估。拍賣「三荒」和圍山轉須一次交清拍賣金，並逐年按每畝不低於50元交納資源使用費。均包到戶的圍山轉，逐年按每畝50-—80元交納資源使用費，競爭承包的，實行逐年繳納承包費。
4、不斷完善宜林地拍賣政策
為促進宜林地開發治理，各地在實踐中積極探索，出台了不少切實可行的政策和措施，如圍場、灤平、曲周、玉田、唐縣、遷西、元氏、贊皇等縣都出台了關於加速開發治理宜林荒山、荒地的政策性意見。歸納起來，有以下幾個方面：允許宜林地購買者依法擁有一定的經營自主權，允許繼承、轉讓、租賃、抵押；延長宜林地拍賣使用期限，由原來的30年延長到50年，最長的為70-—1XX年。購買宜林地可以分期付款；可以
在拍賣後產生效益前的3-—5年內，免收土地使用費或承包費；可以，依法適當減免農林特產稅、土地管理費、耕地占有稅、鄉村提留等。宜林地拍賣金主要用於宜林地開發的基礎或配套設施建設，如在宜林地開發區修路、引水、架電等。各類林業工程項目投資、小流域治理或經濟溝建設補助費可直接投資到宜林地購買戶。堅持誰購買、誰治理、誰受益；鼓勵下崗職工開發治理宜林地的。
存在問題
我省宜林地拍賣中也存在一些不容忽視的問題，表現在：
一是宜林地開發治理工作進展不平衡。目前全省宜林地面積仍有3000萬畝，主要分布在山區。儘管我省在拍賣宜林地，促進開發治理上，取得了可喜的成績，但多數地區在治理宜林地上還沒有突破，特別是有些山區縣，大面積宜林地長期得不到開發治理，難以擺脫貧困落後的狀況。
二是拍賣行為不規範。有些地方存在仗權拍賣現象，拍賣缺少透明度；有的地方拍賣宜林地沒有整體方案，沒有統一規劃和長遠打算，拍賣的程式和手續不健全，有的拍賣後沒有簽訂拍賣契約，有的雖然有契約，但契約容很不完善。
三是宜林地資源的價格評估不科學，評估結果不合法。宜林地拍賣價格偏低的現象普遍存在，有的每畝僅1元。有些地區拍賣契約不合理造成集體資產的流失，形成新的分配不公；有些地方拍賣金管理不善，資金不能及時收回，或收回後管理混亂，沒有建立起會計和審計監督機制；有的村幹部將宜林地拍賣作為自己以權謀私，發財致富的捷徑。
四是社會化服務體系仍不健全。民眾治理宜林地缺乏技術指導和服務；用於宜林地開發的基礎設施不健全；在民眾投資能力有限的情況下，得不到及時的資金扶持或貸款從而限制了宜林地開發治理的進度；宜林地產品銷路問題沒解決，影響 了開發的資金周轉。特別是資金、勞力、資源、技術、信息等生產要素的合理配置問題。仍是制約宜林地開發的主要問題之一。
五是宜林地開發後的土地流轉機制沒有建立，造成農民投入大量資金用於治理之後，短期內難以見到收益，從而給治理者造成新的「經濟危機」。
六是有些地方，為了搞形式，不顧民眾意願，在宜林地拍賣中搞一刀切，將宜林地平均分配給農戶，難以達到宜林地治理的預期效果；有些地方為謀取短期利益，存在重拍賣輕治理的問題。
三、對我省宜林地拍賣工作的幾項建議
為很好地解決上述問題，推動我省宜林地拍賣工作的健康發展，我們提出以下建議：
1、更新觀念，加強領導
實踐證明，通過宜林地拍賣，開拓農村市場，可以形成新的經濟成長點。從調查的情況看，宜林地開發存在著巨大的潛力。遷西縣有4.5萬戶農民投資1800萬元，購買了15萬畝荒山和圍山轉工程的使用權，通過宜林地治理使該縣的板栗產量由83年的700萬斤增加到96年的1500萬斤，全縣417個村靠治理宜林地發展林果實現奔小康，占全縣的53%；圍場縣已經出現了靠宜林地開發脫貧的百萬富戶；由此可見，拍賣宜林地，對增加農村投資和消費總需求，確保經濟成長目標的實現，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。因此各級政府和主管部門，要更新觀念換腦筋，加強領導和引導，從政策中找出路，從機制上尋動力，因地制宜，把宜林地開發作為振興本地經濟的突破口，切實抓緊抓好。
2、不斷完善拍賣政策，建立競爭激勵機制。
合理確定拍賣承包期。目前導致宜林地長期得不到治理的主要原因是民眾擔心政策變化。合理確定宜林地拍賣期限，可以消除民眾顧慮，調動他們的積極性，促使其積極投入人力、物力和財力，加快治理步伐，儘快形成經濟、生態和社會效益。
依法合理地給予購買者經營自主權，允許其在契約和法律規定的範圍內自主經營，允許繼承和轉讓土地使用權和治理成果。
在法律和政策允許的範圍內，合理減免一定的費稅。特別是在宜林地治理的初期產生經濟效益之前，減免稅費的政策十分必要。因為，目前農民民眾的經濟實力還很薄弱，治理初期無力負擔應交的稅費，適當減免，可以促使購買者集中精力投資治理宜林地。
林業、水利、農業、土地等相關部門對於涉及宜林地治理的工程項目可以搞一些直接投資入戶的政策。這樣不僅可以激發民眾治理宜林地的熱情，而且能夠加快工程的進度，提高工程的質量。
鼓勵下崗職工及社會力量投資治理宜林地。鼓勵農民、城鎮職工、個體工商戶、企事業單位、社會團體等社會力量投資開發宜林地。在符合國家政策和有關規定，遵守有關契約或協定的前提下，鼓勵他們投資開發治理宜林地，發展林果業。林業部門要積極提供技術、信息服務，積極協助開拓市場。對於當地農民無力開發的宜林地，可以面向社會通過招標、租賃、拍賣、聯營、股份合作等形式轉讓資源經營權或使用權。通過開拓多元化投資渠道，促進社會各方面的資金、技術、勞力、信息、生產資料向宜林地流動。使宜林地開發形成集環境保護、文化旅遊、林果產品開發於一體的多元化產業體系。同時，各級政府要轉變觀念，樹立服務意識，建立健全宜林地治理開發的社會化服務體系，積極建立技術、信息、勞務、物資等社會化服務網路，促使各類生產要素與宜林地資源形成合理配置。
3、加強拍賣管理，規範拍賣行為
針對宜林地拍賣中存在的問題，各地在宜林地拍賣管理中應在以下環節中加以規範：
嚴格界定拍賣範圍。各地要根據本地情況，嚴格界定拍賣範圍，宜林地拍賣應掌握：有林地不賣；有爭議的不賣；按規定經營，契約期不滿的不賣，嚴防借拍賣宜林地之名，破壞森林資源和其它土地資源。
合理確定拍賣價格。為了使拍賣行為納入規範管理，各地有關部門要成立專門的宜林地拍賣評估機構，合理確定拍賣價格，防止集體資產流失。要嚴格拍賣金管理 。各地對拍賣金的使用和管理要加強檢查監督，建立嚴格的會計審計制度，定期檢查拍賣金使用情況。
規範拍賣程式。宜林地拍賣前要搞好宣傳發動，使民眾家喻戶曉，要對拍賣對象和標的張榜公布，拍賣後要及時簽訂拍賣契約，並對契約進行司法公證。
完善拍賣契約。為避免將來出現爭議，各地要制訂統一格式的契約，規範契約內容，契約中對雙方的責權利要充分明確，特別對違約的責任，及違約後的裁定方式要嚴格規定。契約簽訂後，有關各方要簽字蓋章，有關部門要及時備案。
合理確定拍賣面積，適度規模、自願開發。各地要根據本地的宜林地資源總量、農民的治理要求和經濟承受能力，合理確定承包、購買戶的開發治理規模。要保證既能調動農民民眾治理宜林地的積極性，又能保護集體和本村農民的合法權益。一般掌握：對條件較好，單戶經營幹鮮果品等經濟林的，每戶開發治理的面積以30-—50畝為宜，聯戶購買股份開發的或有較強經濟實力的個體戶從事宜林地開發的，以50-—500畝為宜；對立地條件較差，從事防護林或用材林開發的，單戶以50-—200畝為宜；聯戶或大戶及團體以200-—XX畝為宜。
及時確權發證。林業、土地等有關部門對已經拍賣的宜林地要及時確權發證，對出現變化的，要及時在林權證或林地使用證上註明。
4、建立土地資源流轉機制，促使宜林地治理形成良性循環。為了使已治理的宜林地資源進入市場流轉，應儘快建立適應我省特點的土地資源流轉法律制度或政策規定，對土地流轉的方式、允許流轉的土地種類和範圍，土地價格的評估，及土地資源的分類標準加以規定。
5、因地制宜 穩步推進。
各地要根據本地的具體情況，因地制宜地推進宜林地的拍賣治理工作，在治理方式上要本著有利於環境保護的原則；有利於促使農民脫貧致富，振興當地經濟的原則；有利於加快宜林地開發治理的原則，可以先治理後拍賣，也可以先拍賣後治理 ，各地可根據實際情況，選擇適於本地的治理方式。針對宜林地治理投資大，治理時間長的特點，結合目前農民民眾經濟實力薄弱的現狀，我們認為聯戶購買股份經營的經營方式很有推廣價值。這種方式，一是增強了購買者的投資治理能力，二是提高了抵抗投資風險的能力，三是提高了購買者治理開發宜林地的積極性和責任感，四是有利於形成規模經濟的形成。
要處理好改革和穩定的關係，在建立新機制的同時，要注意保持政策的連續性和穩定性，堅持以家庭聯產承包責任制為基礎，對民眾依法或依照契約正常經營管理的宜林地資源要嚴格按契約執行，嚴禁集體強行收回轉讓，防止一刀切，積極穩妥地引導農民轉變經營觀念，加快治理步伐，儘快脫貧致富。
7、正確處理開發與保護的關係
要強化各級林業主管部門的執法、監督、指導職能。完善各項基礎工作，特別是各項規章制度的建設。要正確處理開發與保護的關係，在促進開發的同時，搞好森林資源的保護工作，嚴防借開發之名，亂砍濫伐，破壞森林資源；要引導民眾遵照林業部門的規劃進行治理開發，對明顯不宜開發或開發不合理易造成資源環境破壞的，林業部門有權責令其改變經營方式，屢禁不止的依照有關法律法規的規定嚴肅處理。各級財政審計部門要加強檢查監督，防止對資源轉讓取得的資金流失。對仗權承包或以權謀私的行為要嚴肅處理。
8、加大財政扶持力度，建立森林生態效益補償制度。
各級政府對開發治理宜林地的資金投入要逐年增加；改進宜林地治理投入運行方式，對國家各種渠道的投資，要本著渠道不變、捆綁使用、重點扶持、各記其功的原則使用，加大資金扶持力度，提高治理速度和效果。對因大量投資治理宜林地而導致生活困難的農民民眾給予適當的經濟補助。
建立森林生態效益補償制度和公益林國家收購制度。各地要結合本地情況，依據森林法，建立適合本地的森林生態效益補償制度。通過對下游受益者收取一定森林生態效益補償費的方式，給治理宜林地營造生態公益林的治理者適當的經濟補償。對宜林地治理開發形成的公益林，在治理者自願的情況下，政府可以設立專項基金，採取收購的辦法，將公益林的使用權收歸集體或國家，交由林業部門統一經營管理。