四川旅遊業發展考察報告

四川旅遊業發展考察報告
省政府赴四川考察組
2004年11月3日
10月29日—11月2日，省政府副省長韓忠學率省直發展改革、財政、交通、建設、旅遊、政策研究等部門和黃岡、神農架、武漢市黃陂區、武當山等地區政府負責人，赴四川省就旅遊業發展情況進行了為期5天的考察。考察組一行考察了成都杜甫草堂和「農家樂」項目，阿巴州九寨溝和黃龍景區，廣漢三星堆古遺址等景區以及基礎配套建設情況，聽取了四川省旅遊業發展情況的介紹。總的認為，四川省發展旅遊業的決心大，動作大，聲勢大，規模大，效益大，有許多經驗和做法值得我們學習借鏡。
一、四川省旅遊業發展的基本情況
四川是旅遊資源大省，也是目前我國旅遊業發展勢頭強勁的省份之一。在四川省委、省政府的高度重視下，四川省加快了旅遊資源優勢向旅遊經濟優勢轉化的進程，加快了旅遊資源大省向旅遊經濟強省邁進的步伐，使旅遊業在全省國民經濟和社會發展中的作用越來越明顯，進入了良性的快速發展軌道。
——旅遊資源豐富、有特色。四川自然風光雄奇秀美，巴蜀文化積淀深厚，民族風情多姿多彩。旅遊資源具有數量多、類型全、分布廣、品位高等特點。現有九寨溝、黃龍、峨眉山—樂山大佛、青城山—都江堰等4處世界自然和文化遺產，14處國家4A級旅遊區，15處國家級風景名勝區，15處國家級自然保護區，25處國家級森林公園，8處國家級地質公園，62處全國重點文物保護單位，7座中國歷史文化名城，9座中國優秀旅遊城市。其單體旅遊資源優勢明顯，整體開發的前景廣闊。
——旅遊產品開發力度大、有品位。四川省按照以市場定產品、定規劃的思路，堅持規劃先行的原則，高標準、高水準、高質量地編製旅遊規劃。在1997年率先完成《四川省旅遊發展整體規劃》的基礎上，編製了中國「第一山」國際旅遊區、大九寨國際旅遊區、臥龍中華大熊貓生態旅遊區、三星堆古遺址文化旅遊區和都江堰—青城山生態文化旅遊區等五大旅遊區規劃，從基礎設施、環境整治、宣傳促銷等方面增加投入，加快建設，取得了顯著成效。目前，國寶大熊貓、古蜀文化三星堆、童話世界九寨溝三大旅遊品牌和九寨溝、黃龍、峨眉山—樂山大佛、青城山—都江堰等4處世界自然和文化遺產等，已成為海內外旅遊市場具有較強影響力和吸引力的旅遊產品。
——旅遊產業要素配套完善、有檔次。目前四川全省高速公路裏程近1700公裏,擁有10個支線機場航空網路, 旅遊的可進入性大大提高。特別是九寨黃龍機場的建成通航，很快地提高了這兩大品牌景區的交通便捷性，進入了民航航班穿梭、景區客源大增、互促互動的良性發展。開通了同往歐洲、東亞、東南亞等國家和地區的10條國際旅遊航線，為出入境特別是入境旅遊的快速成長提供了便利條件。加快重點旅遊公路以波形防護欄、各種路標路牌為重點的安全設施建設，遏製了重特大涉旅交通事故的發生。全省重視旅遊配套設施建設和旅遊服務功能的完善，形成了成都、綿陽、自貢、樂山等一批環境優美、文化濃鬱、設施完善的旅遊城市。全省有旅行社540多家，星級飯店380多家；重點旅遊景區都建有具有一定規模的遊客中心、購物場所和特色文藝表演場所，以及規範的停車場和生態型、環保型旅遊洗手間。各類旅遊服務設施有規模、有檔次，增強了景區的品位和對外吸引力。
——旅遊產業效益成長快、有規模。四川省旅遊總收入從1998年的126億元增加到2003年的421億元，成長了3.34倍，旅遊總收入相當於GDP的比重由1998年的3.6%上升到2003年的7.8%。今年截止「十一」黃金周，全省共接待旅遊者突破1億人次，實現旅遊總收入484億元，預計今年旅遊總收入超過500億元，接待入境旅遊者突破70萬人次，外匯收入突破2億美元。在市場分布上，國內旅遊成長很快，入境旅遊穩步發展，省內市場和省外市場比重各半，旅遊業呈現出效益型、規模型成長的態勢。重點旅遊景區經濟效益快速成長，如按九寨溝景區目前的接待量計算，今年的門票及景區內交通收入達7億元，旅遊綜合收入有望超過15億元。
二、四川省發展旅遊業的主要做法
近年來，在四川省委、省政府的領導和重視下，四川省加強組織領導，明確發展目標，理清發展思路，創新發展模式，落實發展措施，保持了旅遊業的快速成長和規模發展。目前四川正在以一流的旅遊資源、一流的發展理念、一流的開發模式、一流的運作機製，打造一流的旅遊品牌，營造一流的旅遊環境，實現一流的發展目標，旅遊業的發展態勢十分看好。
創新協調機製，大力實施政府主導型旅遊業發展戰略。四川省委、省政府高度重視旅遊產業發展工作，堅持把旅遊業作為全省國民經濟的六大支柱產業之一來重點培育，明確提出了「加快建設旅遊經濟強省」的目標，加大了政府主導旅遊業發展的力度，推出了一系列促進旅遊業發展的措施。一是率先在國內召開全省旅遊發展大會。去年以來，四川省委、省政府兩次召開「四川旅遊發展大會」，進一步明確了發展目標和戰略重點，提出了促進旅遊業發展的各項措施。省委書記、省長、「四大家」領導，省直有關部門主要負責人，各市州和重點縣黨政一把手，中央有關部門負責人、海外投資商都參加了會議。兩屆的旅遊發展大會至少達到了三個目的：一個是省委、省政府推動旅遊產業發展的工作會議；一個是烘托旅遊產業發展的節慶活動；一個是加快旅遊產業發展的全民動員大會。同時，他們還將採取各地申辦的形式，每年召開一次旅遊發展大會，力爭把「旅發會」辦成國內知名的節慶會展品牌。二是製定加快發展的政策措施。去年以來，四川省委、省政府先後製定下發了《關於加快四川旅遊產業發展的實施意見》和《關於進一步加強對旅遊產業發展工作領導的通知》，提出了支持旅遊業發展的一系列措施。三是加強了對旅遊產業發展工作的組織領導。調整、充實了全省旅遊產業發展領導小組，組長由省長張中偉擔任，3位省委、省政府領導任副組長，27個省直有關部門主要負責人為成員。調整了省政府領導的分工，明確分管計畫、交通、建設的副省長分管旅遊行業。同時還加強了省旅遊局對全省旅遊產業發展的綜合協調、監督檢查、行政執法、行業管理和指導服務等方面的職能。四是省領導全面督導旅遊產業發展工作。省委書記、省長利用周末多次帶隊深入景區調研，解決旅遊發展的重大問題。書記、省長去年就旅遊方面的批示達66次之多，今年開始在家的省委常委每個周末到旅遊景區調研，現場解決有關問題。五是政府將旅遊產業發展的基礎性工作拿在手上來抓。今年初，由省長任組長在國內率先編製的省級生態旅遊發展白皮書——《四川省生態旅遊發展報告》正式出版，成為全省旅遊資源的保護性開發和可持續發展的綱領性檔案。目前省政府正在組織編寫《四川省文化旅遊發展報告》，以指導推進省內特色文化旅遊資源的開發利用。
加強部門聯動，加快實施大旅遊發展戰略。四川省在加強對旅遊業領導的同時，也加大了部門聯動推進旅遊業發展的力度。在首屆全省旅遊發展大會上，省委、省政府提出了「大旅遊」發展目標，明確了「政府主導、企業主體、市場運作」的旅遊業發展模式，研究製訂了大旅遊產業發展的政策措施。各級政府分別將旅遊業納入國民經濟和社會發展計畫，明確發展目標和產業定位，加大資金投入和政策扶持。省政府從1998年開始每年安排2000萬元發展資金，今年增加到3000萬元，明年將新增1000萬元，一並列入部門預算。此專項資金主要用於旅遊規劃、宣傳促銷、景區開發引導、人才培訓和市場監管等5個方面。省交通、旅遊部門建立旅遊交通聯席會議製度，定期研究旅遊交通建設問題。省交通廳每年安排6000萬元的旅遊公路建設專項資金，會同省旅遊局研究解決旅遊景區公路建設問題。省級新聞單位特別是電視台每年安排一定時段免費播放四川旅遊形象廣告。目前各級政府抓旅遊發展的工作熱情空前高漲，發展改革、交通、財政、建設等部門支持、配合的積極性和主動性明顯，全省上下形成了團結一心傾力培育旅遊支柱產業、加快發展大旅遊的良好氛圍。
突出發展重點，全力實施旅遊精品名牌戰略。四川省發展旅遊業的目標明確，思路清晰，重點突出，措施有力，有效地推動了全省旅遊精品名牌建設。全省將國寶大熊貓、古蜀文化三星堆、童話世界九寨溝三大旅遊品牌和「第一山」國際旅遊區、大九寨國際旅遊區、臥龍中華大熊貓生態旅遊區、三星堆古遺址文化旅遊區和都江堰—青城山生態文化旅遊區等五大旅遊區作為戰略重點，加大了資金投入，加強了政策傾斜，推進了旅遊精品名牌建設。四川省按照大旅遊的發展思路，引入旅遊經濟區的開發理念，2003—2005年將投資300億元建設179個旅遊及其相關項目，逐步推進了五大旅遊區上規模、上配套、上水準、上檔次。如九寨溝景區投資4000萬元添置環保洗手間，投資1.6億元購置200多台車輛用於景區內的往返客運，方便了景區管理，也提升了景區的品位。四川還率先在國內探索景區開發的新模式，對碧峰峽景區進行了所有權、管理權、經營權相分離的嘗試，得到了有關方面的認可。
加強綜合治理，整體實施旅遊環境最佳化戰略。近年來，四川省委、省政府在整治軟硬環境、規範市場秩序、保護自然生態等方面，突出重點，創新手段，加強督辦，取得了明顯成效。一是加強旅遊法製建設。在已經製定的《四川省旅遊管理條例》基礎上，四川省率先在全國出台了《四川省旅遊服務質量管理條例》，目前正在對《四川省旅遊管理條例》進行修訂。二是加強旅遊綜合治理。四川省政府出台了《關於強化旅遊市場綜合治理機製的實施意見》，擴大旅遊綜合治理的內容和形式，成立省、市兩級旅遊市場綜合治理辦公室，統一開展旅遊綜合執法和監督檢查，從而推動了旅遊環境綜合治理長效機製的建立。至今為止，四川省政府針對環境問題已給5個市或部門下達整改通知書，落實整改到位。利用省內1700多名森林警力，創造性地開展了「警民共建安全文明旅遊區」、「中學生愛我家鄉遊」活動，使旅遊環境建設與兩個文明建設、社會治安綜合治理得到了有機結合。三是加強旅遊行政執法機構建設。省政府批準組建了「四川省旅遊行政執法總隊」，給予25個行政編製，所需經費列入部門預算。成都市旅遊行政執法大隊也安排了20個行政編製。四是加強行業管理。製定了旅遊交通安全、線路設計、景區景點、購物場所、宗教場所、餐飲和宣傳報道等多個規範管理辦法，規範並提升了全省整體服務水準。五是率先在國內開展「農家樂」旅遊項目，推動了農業生態旅遊的發展，延伸了旅遊產業鏈。
擴大對外宣傳，全面實施旅遊整體形象戰略。近年來四川省按照統一省內形象、整體對外宣傳的思路，以五大旅遊區的整體促銷支撐全省旅遊形象推廣，取得了明顯成效。一是政府主導推動。省委書記、省長親自參加旅遊宣傳和招商活動。分管副省長一般都要帶隊出席大型展銷、促銷活動。各地特別是五大旅遊區政府不斷增加對外宣傳的投入，以大手筆造就大轟動，以大投入贏得大效益，形成了良性迴圈。今年省旅遊部門的3000萬元發展基金，有三分之一以上用於了整體形象宣傳。目前四川省初步建立起政府主導、市場主體、各方聯合、市場化運作的宣傳促銷工作格局。二是統籌省內形象。四川省打破行政區劃的限製，對全省旅遊區實行統一規劃、統一開發、統一建設、統一宣傳促銷，初步形成了以九寨溝、黃龍旅遊區為重點的北環線，以國寶大熊貓為品牌的西環線，以佛教文化、竹文化為主題的南環線，以革命歷史文化和川東將帥故裏為主題的東環線等四大旅遊環線。三是突出宣傳重點。由省宣傳部門牽頭、相關部門和地區配合，對五大旅遊區進行整體策劃包裝，加強整體形象宣傳、精品組合宣傳、境內外重要媒體組合宣傳、網路宣傳、主動走出去與請進來相結合宣傳，在促銷方式上有所創新，在宣傳效益上有了新的突破。2003年五大旅遊區的國內旅遊人數和收入佔全省70%左右，入境旅遊人數和外匯收入佔全省90%以上。四是加強區域合作和對外聯合。開發建設一批跨行政區域的精品線路，積極推進建立川滇藏香格裏拉生態旅遊區；與重慶共推樂峨—蜀南竹海—長江三峽精品旅遊線；與重慶、貴州合作開發川黔渝「金三角」旅遊線；與陝西合作推出生態文化旅遊線。同時，四川還採取互通航線、互送客源的形式，加強了港澳台、東南亞等國家和地區的旅遊合作。
三、幾點啓示和建議
在省委、省政府的高度重視和有力推動下，我省旅遊業初步形成了突出龍頭、抓住重點、培植精品、帶動全面的格局，呈現出良好的發展勢頭，正在成為全省第三產業的龍頭，國民經濟新的成長點。但同時也要看到，我省旅遊業與四川相比，無論從資源的種類和品位來看，還是從發展的力度和步伐來講，都還存在著較大差距。目前四川省發展旅遊業的做法和經驗，給我們很多啓示，有一些還值得我省借鏡。
強化政府主導旅遊業發展的模式，建立比較完備的發展機製。四川省的經驗進一步表明，在旅遊業發展的初級階段，必須強化政府在加快發展旅遊業中的主導作用，充分發揮調控、協調、引導、監督和服務等職能，各司其職，各負其責，逐步建立起系統完備、運行暢通的政府主導、企業主體、市場運作、社會參與的大旅遊發展機製。為此，建議：一是盡快籌備召開類似於四川旅遊發展大會的全省性高規格、大規模的旅遊產業發展大會，以進一步統一思想，提高認識，明確目標，突出重點，強化措施，推動旅遊業的快速發展；二是為籌備好這次會議，請省委政研室或省政府研究室牽頭，發改委、財政廳、交通廳、旅遊局等部門參加，組成專班開展全省旅遊調研工作，負責草擬省委、省政府支持旅遊業發展的政策性檔案；三是盡快調整、充實省旅遊協調領導機構，成立由省長任組長、省委副書記和分管副省長任副組長、相關部門參加的全省旅遊產業發展領導小組。
進一步明確戰略重點，加快旅遊精品名牌建設。四川省的經驗表明，在各級政府財力十分有限的情況下，一方面要想辦法擠出資金，增加對旅遊業的投入，一方面要突出重點，集中各方面力量，大力加強精品景區建設。特別是要把旅遊精品名牌建設當作一項系統工程，在內抓基礎配套建設、外抓整體形象宣傳上增加財政性投入，為重點景區招商引資、規模發展創造更加有利的條件。為此，建議：一是進一步明確戰略重點。按照圍繞產品搞開發的要求，繼續實施「一江兩山」重點發展戰略，把世界遺產·三國文化旅遊區、三峽·神農架旅遊區、武漢都市旅遊區、亞洲第一洞·清江民俗風情旅遊區，作為國際精品旅遊區進行開發建設。各部門和相關地區應圍繞四大旅遊區，按照各自的職責增加投入，加快建設，力爭3—5年內將其打造成國際旅遊精品。二是加強對重點景區的內涵式、高品位開發。學習四川經驗，自然生態型景區要從嚴格保護的角度，加強景區道路、車輛、洗手間、停車場等基礎配套設施建設，體現以人為本的原則；歷史文化型景區應註重挖掘、整理，創新表現方式，像三星堆那樣既講究內外設計風格的新穎、美觀，又追求文物展示內容的細膩、別致，使人們在享受美感之中獲取知識；重點景區還應加強地方特色文藝節目的開發，提高檔次和水準。三是各級財政應增加對旅遊業的投入。省財政應增加旅遊發展專項資金，列入部門預算。四是創新重點旅遊景區開發模式。積極支持重點旅遊景區在開發建設上探索所有權、經營權、管理權相分離的模式，吸引大集團、大公司投資參與景區經營管理，擴大規模，提高檔次。
繼續加強宣傳促銷，塑造湖北旅遊的整體形象。四川省的經驗表明，各級政府應在對外旅遊宣傳中發揮強有力的引導作用，在推廣旅遊形象中切實發揮主導作用。為此，建議：一是建立旅遊宣傳工作的聯動機製。要加強對旅遊宣傳促銷工作的領導，協調外宣、外事、外貿等部門、相關地區和旅遊企業，集中各方面的力量，共同開展旅遊宣傳促銷工作，塑造統一的對外形象。各級政府部門要像抓工農業產品銷售那樣抓旅遊產品的宣傳促銷。二是整合全省旅遊形象，精心加以策劃、包裝。要以四大旅遊區為依託，突出各自的主打產品，根據旅遊市場的不同需求進行整體設計、包裝，形成統一的旅遊產品形象。三是不斷地創新宣傳促銷的方式和手段。要調動各方面的積極性和主動性，藉助各種傳媒，採取多種形式，大手筆、多層面、有針對地開展對外宣傳促銷工作，不斷提升統一的旅遊形象。同時，各級政府要逐年增加對旅遊宣傳工作的投入，並列入部門預算。
繼續加強旅遊行政執法機構和隊伍建設。四川省的經驗表明，塑造精品名牌、拓展客源市場，內部需要良好的旅遊環境和市場秩序；良好的旅遊市場秩序，需要有一套相關法規和製度來規範，更需要有一支良好的行政執法隊伍來維護。為此，建議：一是加快旅遊法製建設。盡快修訂出台《湖北省旅遊條例》，使之成為促進旅遊發展、規範行業管理的有力保障。二是積極製訂旅遊各行業要素的管理辦法，規範服務標準，促使全省旅遊整體服務質量邁上一個新的水準。三是加強旅遊行政執法隊伍建設。建議成立「湖北省旅遊行政執法總隊」，安排行政編製20人，所需經費列入部門預算。各市州也應成立相應的行政執法機構，安排一定的編製和經費。