城市行政體制改革系列調查報告

內容提要

本文在調查研究的基礎上，分別描述了我國中小城市區級政府機構的功能和政權組織機構及其人員的配備狀況，提出了撤銷中小城市區級建制的建議，並具體列舉了有關理由加以論證，對於我國中小城市的行政體制改革具有一定的參考價值。

城市行政體制改革作為政治體制改革的先行，在各個層次與方面充分而有序地展開。城市是一個區域內政治、經濟、文化的中心，是一個多重結構組合而成並受多種因素影響的複雜系統。城市的特性決定了它在經濟體制改革和政治體制改革中的關鍵作用。「十三大」對城市改革作出了總體設計，但眾多具體步驟還需進一步從理論上加以說明及在實踐中不斷深化。為配合城市行政體制改革的進程，我們近兩年來對江蘇省的常州、無錫、蘇州、揚州、南通、鹽城、淮陰等七個中小城市區級建制的設定與作用作了一些調查，在這一過程中，還有幸得到了由蘇、浙、滬、閩、贛、魯、鄂、內蒙等省十多個城市組織的「城區工作探討會」的大力支持。通過事實調查和資料分析，我們認為中小城市區級建制沒有存在的價值，建議撤銷，以此作為城市行政體制改革的突破口。

一、中小城市區級政府機構功能描述

我們的調查是從區級政府機構的功能人手的，因為功能及其實現是衡量行政組織地位、作用的最佳尺度。某種行政組織的設定必須具備並能發揮一定的功能，而且是其它行政組織不可替代的功能．從我們所調查的七個城市及」城區工作探討會」十多個城市提供的資料看，區級政府機構的功能基本相同，大致可歸結為以下五種：

1．城市市政管理功能

城市市政管理占區政府工作量的三分之一，內容主要有：公用基礎設施的建設與維修，包括街巷裡弄道路的翻修，居民公宅的維修、拆遷，公共廁所的修建，下水道的鋪設，城市垃圾、糞便的處理等；環境保護，如「三廢」的處理，「三害」的防治等；交通、市場管理，包括交通秩序的維護，交通要道違章建築、堆放物的拆除和清理，市場物價、品種、銷售場所的規定與管理等；城市美化，主導工程是綠化，包括開闢綠地，植樹栽花，城市雕塑，盆景花壇，園林小景的建造等。

2．城市服務功能

發展城市的社會公益事業，為社會提供優良服務，是城市功能的另一主要方面。各區政府所做工作體現在：社會公共福利事業，包括敬老院、託兒所、幼稚園的開辦，烈軍屬照顧、社會救濟、殘疾人福利、待業人員安置等；教育、科技，衛生及於計化生育工作，包括國小教育、區級醫院、衛生站管理，科技交流與協作，科普宣傳，計畫生育政策的宣傳落實等；第三產業，包括飲食業、旅館業、各種維修業務及商業網點的開設，個體戶的管理，諮詢業等。

3．城市保衛功能

這方面區政府的工作包括：普法宣傳、教育；社會秩序維護，治安保衛值勤；以街道里弄對失足青少年的幫、教、改為主的社會綜合治理；民事糾紛的調解；配合公安部門打擊刑事犯罪和經濟犯罪活動等。

4．精神文明建設

這雖說不上是一大功能，但確實是目前各區政府著力抓的一項重要工作。包括；形勢、政策的宣傳；」四有」、「五四三」教育；學英模、學先進，創「三優」活動；軍民共建精神文明活動：民眾文體，如興建民眾文化館所、文體活動中心、圖書館，開展多層次多類型的民眾文化體育活動等。

5．經濟管理功能

自黨的工作重心轉移到經濟建設上來，經濟工作成了城市工作的中心內容。從調查情況看，所有城市的區政府都一分重視經濟活動，通常由政府中一名主要負責人管理經濟。各區皆有自己所屬的區、街工業，年總產值一般達千萬元以上，高的上億元。區政府對所屬城區的管理和服務，很大程度上依賴區屬工業的發展。

二、中小城市區級政權組織機構及工作人員配備狀況

區級建制的機構設定、人員配備及相互關係狀況是我們調查的另一大目標。調查表明，區級政權組織機構構成及人員配備有如下特點。

1．痲雀雖小，五臟懼全

我國現行憲法規定，除縣級市外，市可設區，作為一級國家政權是國家機構的基層組織。因此，區相當於縣級機構，黨委員會、人民政府、人民代表大會常務委員會、人民政協委員會四套班子齊全，加上各種民眾性政治組織機構，總計四五十之多。

2．上下對應，機構龐雜

由於長期形成的機構組織上下一一對應的慣例，使得區政府政權組織各類機構繁多。黨委系統有辦公室、組織部、宣傳部、紀檢委、科協、人武部、退委會、退休科協等機構。民眾團體有工會、共青團、婦聯等。區政府最為龐大，有區政府辦公室、財務科、民政局、工業局、城建局、文教科、衛生局，勞資科、人事科、商業局、工商分局、司法科、公安分局、老幹部科、環保局、房管局、房屋建築辦公室、愛國衛生運動委員會辦公室、職工教育辦公室、體委等，有的區還設有計經委、協作辦、體改辦和眾多臨時性機構，如五講四美三熱愛辦公室、老齡工作委員會、綠化領導小組、拆遷辦公室等十多個。

3．工作人員超編

各區的正式編制一般都在150－200人之間。但由於各種臨時性機構林立以及人浮於事，互相扯皮現象嚴重，每個區都從街道委員會、區矚企業中抽調若干以工代乾性質的臨時工作人員，這類人數量很大，約占全部工作人員的三分之一。使得區級機關十分龐大。

三、撤銷中小城市區級建制的理由

首先，界定一下中小城市的概念，理論標準是50萬人口以下稱中小城市。但從城市總的情況看， 100萬人口以上城市與100萬人口以下城市在其運行、管理各方面存在較大差異，而100萬以下則無明顯差別，故以100萬為界劃分大中城市比較符合現實。我們這裡所說的中小城市，即揩100萬人口以下的城市。

問題的提出始於對區級建制存在的合理性及其價值的懷疑，最初的理由很簡單，第一，中小城市既具有人口密集，工業集中，經濟、政治、文化相對發達等城市特徵，但交通、住房等社會問題不如大城市突出，規模也相對小得多。中小城市機構設定與行政管理有何特點，以往極少注意，談到城市無論大小部一樣，這從理論上講不太科學。有的中小城市僅相當於大城市的一個區，甚至無論地域還是人口都不如大城市的一個區，是否也要象大城市那樣劃分若干個小城區？第二，已有一些城市進行了改革，把原來三個區或四個區合併成兩個區甚至一個區，不僅不影響城市的管理，而且有利於城市整體協調與功能發揮。有些小城市，人口僅二、三十萬，又不轄郊縣，也要設立一個所謂的「城區」，增加一個層次，實無必要。第三，很多區領導和工作人員抱怨手中無權，於工作彆扭，認為市領導不肯放權，對區的工作不重視。我們走訪的許多市領導的意識中似乎並不存在區，除了召開人大、政協會議或黨代會外，市政領導與區的聯繫很少，而與各部委辦、主管局之間的關係則十分密切，矛盾癥結何在？帶著上述問題，我們對區的結構一功能進行了深刻分析，發現了弟四點理由，也是最根本、最關鍵的理由：區級政權組織作為國家政權系統的一個組成部分，並不具備屬於自身的獨立功能。目前區政權組織所做的工作只是城市功能的不正常或畸形表現。

現代城市政府的功能到底是什麼？有人說是管理，有人說是服務，其實並不矛盾，在一種意義上是管理，另一種意義上就是服務。究其實質，城市政府的作用就是＊過有效的管理達到為居民創造一個優美、舒適的工作、學習、生活的環境這樣一個服務目的。但是，如果粗略劃分，兩者還是可以區別的，並且，這種區分對城市機構的設定具有很大的指導意義。據此，我們將前文所描述的區政府功能作了一些有意義的調整，類歸為管理和服務兩大部分。

上表左邊是目前區政府履行的主要職能．共五大部分，右邊則是我們依據行政管理原理對中小城市總體功能的分類。一經綜合調整，就比較清楚地看出，右邊第一大類即管理功能，基本屬於國家行政事務管理活動範圍，是需要國家行政推行或干預的直接性國家行政事務。這類功能雖然區政府有所體現，但科學意義上應由市政府具備，因為城市是一個相對集中的整體，無論是城市的發展規劃或模式設計，還是對政治、經濟、文化、衛生、科技、教育等行政事務的管理，都具有嚴密的系統性，需要總體考慮。尤其是城市總體規劃，是城市為適應現代化發展需要而日益重視和必須具備的重大功能。人為劃分成不同的區，造成不必要的條塊分割，嚴重影響城市總體功能的實現，區對上述各種功能只是一種名義上的或者是部分的因而也是畸形的實現。如區政府履行城市市政管理功能維修公用基礎設施時，僅負責本區範圍內各街巷裡弄小道的翻修，拓建，所有交通幹道、支線都歸城建、市政工程部門管：又如文教系統中，所有中學、中專、職校、幹校等全由市政府管理，只有國小由區政府負責。完全是人為因素破壞了教育管理的系統性。最典型的是經濟管理，區名義上執行這一功能，但實際上只擁有數量極少的區屬企業。規模稍大，經濟效益稍好的企業全由市里收管。即使是數量極少的這部分區屬企業，也不應由區政府按現在的方法管理。在調查中，幾乎所有的區領導都介紹了他們是如何抓經濟的，把這看作是工作中心轉移的標誌，這是一種誤解，當然，也是現行管理體制的弊端所在。正確的做法應該是區政府如何創造條件，為經濟活動提供優質服務，而不是眾多領導圍著幾個小廠團團轉。象上述區政府功能的畸形化幾乎在各項管理中都存在。由此，我們可以解釋一個長期以來尤其是機構改革以來爭論不休的對區級政權是否要放權的問題。區級政權組織一直抱怨自己作為一級國家政權，權力得不到保障，不僅不是一級財政，而且各方面都無相對獨立的權力，於是紛紛要求市里給予放權，有些城市確實這麼做了。但是，我們認為，這裡不存在是否放權的問題，打破既成事實造成的傳統觀念，我們就可發現，上表右側第一類管理功能部分的權不僅不能下放給區，而且要從區里全部收回到市，即管理功能上交。

上表右側第二大類是服務功能，這部分內容屬於社會性具體事務。過去我們很少把行政事務與社會事務加以區別，結果一切由國家行政系統包辦代替，不僅違反了社會事務管理活動的規律，而且是造成國家行政機構龐大的重要原因之一。現代科學行政管理原則要求國家行政活動應減少到最低限度，把屬於社會事務性活動交還社會，實現社會自我管理。

此文篇幅有限，對這一問題不作理論上的詳細分析。從調查情況看，服務功能類的活動，雖然名義上屬於區政府，卻都是由街道、居委會具體實施的。例如服務類第一種功能一社會公共福利，絕大多數是街道居委會承擔的。象敬老院，託兒所，幼稚園，各城市一直交由街道管理。而計畫生育工作，民事糾紛調解，形勢、政策、法制宣傳，軍民共建精神文明活動等則完全是街道居委會所為。即是說，第二類功能本來就不是區政府履行的，應該全部下放給街道、居委會，這從行政管理規律上來講也是科學的。所以我們主張：服務功能下放。

經過科學分解，區政府功能一部分上交給市，一部分下放給街道居委會，本身因此而失去了存在的價值。

四、撤銷中小城市區級建制的優點

以上分析，使得撤銷中小城市區級建制的優勢顯而易見。

首先，有利於城市的總體設計和功能發揮。撤消了區，消除了人為的塊塊分割，使城市成為一個整體，不僅減少了區與區之間的矛盾，還為市政府對城市管理與發展制定總體規劃、統盤考慮提供了可能，有利於城市功能的高效發揮。

其次，有利於行政機構的精幹合理。區級政權組織原本就存在眾多弊端，表現在機構重疊、職責不分，從而引起互相扯皮、人浮於事、效率低下，如環保局、愛衛會、「五四三」辦公室等部門職責許可權無法劃清；又如房管局、城建局、房屋建築辦公室、拆遷辦公室之間的關係也很難處理；還有老幹部局與老齡工作委員會、科協與退休科協及科技同等扯皮機構，根本談不上科學性、合理性、撤銷區級建制，可望從根本上剷除弊端。

再次，有利於行政效率的提高。行政系統的層次劃分要合理，在任何情況下越少越好，不僅是減少了機構和人員，更重要的是加快信息傳遞，降低由於層次轉換所產生的信息誤差，以提高行政管理的效率，撤銷可有可無的區級建制，正符合這一原則。

又次，還可減少行政人員過巨，節約行政經費。根據1984年資料，我國100萬人口以下的城市就有281個，如果按50萬人至100萬人口的城市平均設4個區， 20萬至50萬人口的城市設2個區， 20萬以下平均設1個區，僅1984年全國就有450至500個區。若按每個區正式在編人員和臨時工作人員相加250人計算，共有行政人員11～12萬之多。假設其中三分之一被充實到市或街道居委會，還可減員7～8萬，這是一個保守的但已非常可觀的數字。

最後，有利於發揚社會主義民主，體現人民自治原則。社會主義民主的實質性內容是人民當家做主，這一點已由憲法規定，但具體實現方式並未完全解決。目前進行的政治體制改革，從總體上說就是一個政治民主化問題，其中一個很重要的內容就是在可能範圍內採用自我管理的自治方式更直接地體現民主原則．取消區級建制後，相當一部分功能轉交給人民自治組織的街道居委會，這樣做的結果不僅直接體現了人民自治原則，而且通過人民民眾自我管理過程，鍛鍊了人民民眾的自治能力，培養了民主精神，增強了民主意識，提高了行使民主權利的自覺性和主人公的責任感。

五、具體辦法與措施

綜合各方情況，特別是許多市、區實際部門工作同志的意見，我們對撤銷區級建制後的城市機構設定及人員安排提出以下幾點構想。

1．在市府設立城區工作委員會。區撤銷後，一部分功能上交給市，市府可通過設立城區工作委員會來承擔。城區工作委員會與目前機構改革相適應，成為市府直接領導下的部委辦機構，將城建局、環保局、城市規劃辦公室、市政工程公司、房地產局等各履行城市建設、管理功能的部門統一歸口領導。由於上述機構各市原先都已設定，不必增加很多編制或設立新機構。需要說明的是，設立城區工作委員會只是那些實行市管縣新體制的城市才有必要，未實行市管縣體制或無郊縣的市由於市政府工作僅面向城市本身，則可不必設立這樣的機構。

2．強化街道居委會組織。服務類功能下放後，現有的街道居委會就不太適應了，需要強化。街道辦事處目前是由少數區政府在編的國家工作人員和一些靠事業、企業經費開支的非國家工作人員組成，居委會則純粹是民眾自治組織。我們所說的強化主要是指街道辦事處，一般每個區統屬4～5個街道辦事處，全市平均也不過數十個，可作為城區工作委員會派出機構直接歸其領導，從管理幅度看也不為寬。街道辦事處可比現在規模擴大三分之一至一倍，以保證區下放功能的履行。居委會體現了我國社會主義制度的特色，在國家管理實施中起著不司「替代的重要作用。區級建制取消後，居委會將更為重要，需加強居委會地位、作用的研究探索，改革、充實、完善這一民眾自治組織，充分體現我國社會主義制度的特色。

3．處理好區級政權組織工作人員去向。隨著區級建制的撤銷，人員的安置將是一大難題。根據測算分析，可作如下安排：三分之一左右充實到市府有關部門和街道辦事處，以加強力量；三分之一到企業和經濟實體，尤其是第三產業中擔任管理工作，或直接到生產第一線：剩下的三分之一，一部分到齡的老同志按國家規定和黨的政策辦理離退休手續，一部分去各級黨校、幹校學習和培訓，還有一部分臨時抽調借用的一律回原工作單位。當然，人員安置過程中要做艱苦細緻的思想工作，以減少阻力，保證改革的順利進行。

最後說明兩點，可結合城市試點改革及國家公務員制度的頒布實施，選擇條件較好的中等城市先行試驗，待取得成功後再逐步推廣，我們所調查的僅是100萬人口以下的城市，至於100萬人口以上的大城市是否也可「如法炮製」，有待進一步深入的調查研究。