大量人口導入對城市管理挑戰的研討

大量人口導入對城市管理挑戰的研討

進入21世紀，城市發展的新情況和行業改革的新趨勢，已把城市管理事業引領到一個新的發展階段。尤其是隨著我區城市人口的大量導入，城市管理與執法面臨著許多新課題。如何有效緩解人口導入給城市管理負荷帶來的壓力，通過有力、有序、有效地管理，解決市容與繁榮、保護市容環境與加快城市化進程之間的種種矛盾，最終實現環境與經濟發展、人口導入的和諧互融，實現社會效益、經濟效益、環境效益三者的最最佳化，我局專門成立了課題調研小組，對全區外來人口對城市管理的影響以及存在問題進行了專題調研，現將調查情況闡述如下：

一、人口導入對城市管理的影響

1、基本情況

我區流動人口現狀大致呈現三個特點：一是流動人口流入量逐年增多。據有關資料顯示，2000年，我區外來流動人口為11.22萬人，截止到2004年12月，登記在冊的外來流動人口已經達到42.67萬人。外來人口數量正迅速接近本地常住人口數量。二是外來人員流動速度和比例相對較高。據區外管辦統計，外來人員居住3-12個月的有167356人；2年以上的有83755人；3年以上的有25752人；4年以上的有23204人，一年以內的就占了整個外來人口的56%，可以說，流動非常頻繁；三是外來人員素質相對較低。流動人口大多來自於不發達地區或貧困山區，普遍文化程度不高，大部分流動人口的文化程度在國小和國中之間，其中文盲也占不少比例，由於文化素質和受教育不多的影響，法制意識較為淡薄，更無從談起環境意識。

2、導入人口的來源

在日常的城市管理中，根據我們的粗略統計，現有我的導入人口主要分為三類人。一類是投資商，這幾年到我來投資、辦廠的人開始多了起來，但是，從數量來看，這些人並不是很多。從城市管理的角度來看，這類人由於整體素質較高，因此，在城市管理中違章的很少，但是由於他們對城市管理的要求往往很高，所以對我們提高城市管理水平和基礎設施質量產生了較大的壓力。一類是企業、建築工地的務工者，這批人數量較大，是我外來人口的主體。還有一類是流動人口。他們往往是跟隨企業、建築工地的務工者一起來到我「淘金」的。但是，由於找不到工作，因此，到處流動。當前嚴重影響我市容環境且公然抗拒行政執法的阻力主要在這類人群中，由於他們流動性大，沒有固定工作，因此，經常會「打一槍換一個地方」。其中，尤以新疆、西藏、三峽移民三類人員突出。據統計，在我城區從事無證經營活動的新疆人有六十多人。長期在我城區從事無證設攤、兜售自制藥材、刀具、工藝品的西藏人有二十多人。

3、產生的影響

從表面上看，主要有三大現象。

執法「老大難」難上加難。一是流動商販多。僅城區就有2000餘個，動態性較強，管理比較無序，導致違法事件多有反覆和回潮、違法者與執法隊員玩「貓捉老鼠」或「打游擊」，很難標本兼治；二是特殊群體矛盾多。執法行動中發現新疆人、西藏人和三峽移民中存在普遍的亂設攤和無證經營等現象，然而對特殊群體的政策保護被其中一部分人當作抗拒執法的保護傘，動輒以上訪相威脅，藐視法紀、暴力抗法的現象時有發生。

執法新問題層出不窮。外地個體小商小販原本以獨立經營為主，現在逐步與地方幫派結夥成行，形成相互支援、相互支持的局面以抗拒執法。

執法環境時有反覆。部分市民對城市管理工作缺乏理解和支持，法律意識和權益意識不強，對違反城市管理法律、法規的行為的危害性認識不足，導致在執法環境中經常會有所反覆：一方面對違法行為帶來的行路難、環境污染等問題頗為憤慨，但另一方面對受處罰的違法違章者又抱有同情「弱者」的心理，有的甚至是一邊舉報、一邊起鬨，影響了執法工作的順利開展。

從深層次分析，我們認為主要還是由於人口的大量導入導致城市管理成本的上升。我們的城市，原本是按照50萬人口設計的，現在外來人口基本與當地人口相當，實際上「盤子」翻了一翻。相應的城市管理效能和承載量無法應對大量人口的負荷。再加上現行的法律法規跟不上快速發展的城市化進程和人口導入產生的新問題，才產生了前面提到的城市管理中經常出現的問題。

二、當前面臨的形勢

一是面對工作定位上的挑戰。我區目前正面臨著外來人口的不斷導入、城鄉二元化結構的不斷打破、市民環境質量要求的不斷提高等新形勢，容不得我們有絲毫的鬆懈。長期以來形成的市容、城管執法屬於簡單勞動的觀念，使得整個行業的科技含量太低，缺少懂得現代城市管理的人才。在工作定位上，我們一定要把國際化、市場化、法制化、信息化的要求具體落實到工作措施、工作流程上去。同時，要積極提高我們的工作能力。今後的城市管理要求我們要從具體的、直接的業務管理，到以規劃、法規、科技、宣傳等巨觀的、間接的管理轉變。

二是面對工作機制上的挑戰。2004年7月，我區初步建立了綜合執法機制，但是執法力量沒有得到直接的改觀。區屬各鎮市容中隊在去年脫掉服裝後無法正常行使管理職能，而新隊伍遲遲未能組建到位，造成近一段時間以來事實上的執法真空，致使各地原本遏制住的一些馬路菜場重新興盛起來，後續管理難度很大。而在城區街道，長期在一線執法的城管隊員不到40人，人手嚴重不足，面臨欲管無力的尷尬局面。另外，由於沒有把綜合執法部門的人員歸併在一起，導致目前還是「牌子掛了，執法各管各「的局面，執法權力分散、保障乏力。

三是面對工作方法上的挑戰。由於工作定位、工作機制上的轉變，決定了我們的工作方法必須隨之改變，這就需要我們打破傳統觀念的束縛，探索新的工作方式。目前看來，市容管理還未徹底擺脫被動局面，包括我區在內的市容管理還處於各種舉報信、人民來訪的窮追猛打之下。城市管理中的一些瓶頸頑症，如占道經營、黑色廣告等城市「六亂」仍然屢治不止，嚴重影響了市容環境。應該說，在變被動的事後執法為主動的事前管理方面，我們作了大量的工作，但是工作深度、廣度、力度還有待改進，要有根本性的措施和辦法來擺脫目前這種局面。

三、相應建議

跳出系統看行業，跳出行業看全區，把市容管理、城管執法放到上海乃至全國的背景中，站在全局高度來認清形勢，我們可以形成對新時期城市管理執法形勢的基本判斷：

一是綜合化是城市管理的新趨勢。作為一項開放的、動態的社會系統工程，在城市發展不同的階段，城市管理必然反映出不同特點。就當前的發展來講，在實現社會整體轉型的過程中，城市管理對象具有更多樣、更複雜而且異質性強的特點，各經濟和社會主體都有各自不同的功能和利益要求，而城市發展目標的整體性決定了城市的整體功能和利益必須是統一的。這就要求城市管理要在全局、整體利益上統一起來，跨行業、跨地區，實現全社會覆蓋、全方位管理。從這個意義上來說，包括市容管理在內的城市管理需要實現從過去單打一的方式到協調相關管理部門共同合作的轉變。

二是人本化是城市管理的新支點。城市的管理對象是人，服務對象也是人，人與城市的關係，是辯證的統一。新時期我們大力倡導「人本原則」，更強調以人為中心實施管理。城市管理要始終堅持這一原則，從關心、培養、引導的角度出發，為人們不斷創造改善居住環境和生活環境質量，不斷提高市民素質。在工作上，以人民民眾的需求為支點，高度重視解決人民民眾關注的熱點、難點問題，如環境髒亂差等。

三是體系化是城市管理的新特點。當前，行業綜合改革全面推進，在城市管理方面，整體上，我們正力圖構建行政管理體系、市場運行體系、社會參與體系「三大體系」；具體實施上，我們需要通過分級管理體系的建立使城市管理真正縱向到底、橫向到邊，管理效力全覆蓋。統一管理體系和分級負責體系的建立和完善，需要我們從零碎的思考和做法轉入整體的研究和部署，在事權下放、市場機制、統一監管等方面做深入探討和實踐。

四是統一化是城市管理的新格局。在城市市容管理方面，逐步實現管理和執法合一，建立「大市容、大環境、大衛生「的格局是一項全新的工作，但對城市管理來說是一個非常好的抓手。通過這種結合，某些矛盾在日常管理中就可以化解，而執法中所反映的深層次問題也可以通過日常管理予以逐步解決。

面對擺在我們面前的挑戰和問題，在城市管理日常工作中，我們要以妥善處理五種關係為中心，積極推動城市的整體發展。一是妥善處理好市容與繁榮的關係，既要堵又要疏；二是妥善處理好改革與發展的關係；三是妥善處理好創新與穩定的關係，既要講穩定，又不能前怕狼後怕虎，固步自封；四是妥善處理好突擊與長效的關係；五是妥善處理整合社會資源與挖掘自身潛力的關係。具體措施我們有如下思考：

進一步理順城市管理現行體制

健全城市管理體制，當前要突出解決好三個關鍵問題：

一是權責一致的問題。城市管理必須責權相等、責權一致。責大權小、有責無權都會使城市管理機構有名無實，難以履行好職責；而有權無責、權大責小，則會造成權力虛設和執法隨意性。兩種狀況都會影響城市管理的效率。權責不一致是很多城市都存在的問題。可喜的是，目前，以塊為主的屬地化管理已經得到了比較普遍的公識。可以預見，城市管理發展的趨勢必將是重心逐步下移，權責向區、街轉移，市有關部門將從微觀管理轉向巨觀管理，重點把握好事關全局的原則性問題。

就我區下階段的工作來看，有兩個突破點：一是加強市容環境格線化管理。加快執法隊伍組建步伐，儘快建立起各鎮、街道、園區區域內的城管綜合執法隊伍，實現編制到位、車輛裝備到位，在此基礎上，劃分管理區，確定重點管理點，全面進行格線化管理。二是加強市容環境衛生責任區制度落實。我們將進一步探索「管理機構、執法部門、作業部門、責任區單位」四位一體的管理機制，通過創新「三靜三動」的操作形式，以責任區建設為抓手構築長效管理機制。

二是重規劃和建設、輕管理的問題。城市規劃是城市在一定時期的發展目標和計畫，是城市建設的綜合部署。城市建設是城市管理的物質基礎和保證。從三者之間的關係看，規劃是龍頭，建設是基礎，管理是核心。沒有科學的規劃，良好的基礎設施，城市管理就難以實施。規劃靠建設來實施，而管理是建設的延續，沒有嚴格高效的管理，再好的基礎設施也不能實現規劃目標。因此，加速城市發展，必須把城市管理放在更加突出的位置，確保必要的投入，只有將城市管理負荷降下來，才能發揮效能。

三是部門之間的配合問題。城市管理中專業執法部門較多，有行政執法職能就要成立執法隊伍，不僅政出多門，而且橫向配合與銜接一直是一個薄弱環節，這又在很大程度上體現了城市管理的效能。按照城市管理內在統一性的要求，加強綜合管理勢在必然。從目前的法律依據和實踐看，綜合管理應著重強化綜合管理機構的協調權威，同時不能放鬆各專業執法隊伍的執法。我區城管大隊的成立體現了這一要求，但是還遠遠不夠。下一步，城管大隊將繼續堅持執法與管理互相滲透、互相融合，重點配合市容綜合管理試點工作的開展，進行市容環衛薄弱環節的專項整治，爭取遏制跨門營業和亂設攤等頑症在部分區域取得突破；有步驟地參與或推進拆違工作，控制新的違法建築的出現。各部門之間也要進一步加強交流和協作，聯合進行小範圍的專項整治，爭取掃除城市頑症。

不斷完善城市管理市場化運行機制

在市場經濟條件下，既要繼續加強政府行政管理這隻「看得見的手」，又要按照市場化的原則，把市場機制引入城市管理，更多多地用經濟手段解決一些具體問題。如煙臺等城市改革環衛管理機制，實行政企分開，拍賣道路保潔權，不僅節約了費用，更重要的是大大提高了工作質量和效率，政府也省了心，可謂一舉多得。廣州市改革「門前三包」制度，成立專門的隊伍，有償服務，徹底解決了以往街道和居委會只收費不管理的弊端。事實證明，市場化是城市現代化管理的有效形式和發展方向。我們也要借鑑先進的改革經驗，用市場的觀點、產業的觀點來推動和促進城市管理事業的發展，政企分開，政事分開。在初步完成市容環衛行業事轉企工作的基礎上，我們將繼續加強市容環衛體制改革力度，探索建立企業化的內部用工、人事、收入分配製度，明晰市場經濟下市容環衛行政管理、社會管理和市場主體三者關係，重塑市容環衛行政管理框架。

進一步嚴格依法行政

城市經濟要活，但城市管理要嚴。城市「三分建、七分管」，一層意思是說城市管理的重要性，另一層意思就是說明城市管理的難度。因此，城市管理必須嚴格依法行政，嚴管重罰。嚴格管理要體現在三個方面：

一要嚴在制度上。要加強城市管理法制建設，建立一套系統、規範的城市管理法規體系，要能夠基本覆蓋目前城市管理的方方面面，同時又要具備較強的可操作性。從規章制度這個源頭上堵塞各責任單位之間管理脫節的漏洞，減少扯皮，做到事有人管、職責明確、權責一致。

二要嚴在落實上。「徒法無以自行」，法律法規貴在落實，再好的法規不能落實到位也等於一紙空文。城市管理就是對正常有序行為的服務，對違章違法行為的懲處。管理的作用就是遵法、守法、護法，有章必循，有法必依，管理出秩序，管理出成果，管理出效益，管理長正氣。要通過嚴格依法管理，堅決維護法律的嚴肅性和政府的權威，為城市各項工作健康發展提供保障。

三要嚴在監督上。城市管理對象的複雜性，決定了管理過程的複雜性。由於城市管理的方方面面都不同程度、不同環節地存在一些執行中的具體問題，如執法人員的執法素質、部門之間的配合與工作銜接，必須靠強化經常性的督促、檢查和考核，切實解決各種有法不依、有令不行、執法不到位、以罰代管和扯皮推諉的具體實施行為，保證管理的落實力度。

不斷提高綜合管理水平

第一，要不斷推進管理資源的社會化。通過不斷擴大城市管理中的公眾參與度，實現管理重心下移。要加強協管員、志願者隊伍的指導和建設，發揮其協助管理的作用，要加大宣傳力度，創新宣傳載體，培育居民自我教育、自我約束、主動監督的環境意識。利用全市市容環衛行政框架的整合，條塊結合，形成合力，實現集約化管理。總之，最終能夠通過調動起他們的積極性，改變他們慣有的意識模式，把他們融入到我，真正達到形成與我人融為一體的和諧社會的目的。

第二，要不斷推進管理手段的科技化。今年，我們在固體廢棄物處置方面，將按照「減量化、資源化、無害化」原則，全面啟動西部垃圾填埋場建設工作，按照健康城區的要求，繼續開展小區垃圾分類收集、特種垃圾收運處置等工作，抓好源頭投放、中間回收、末端分揀三個階段，發展廢棄物循環經濟，確保城區和農村垃圾分類管理目標於年底基本實現。在市容保潔方面，加強對環衛作業車輛密閉化手段的研究，有效杜絕二次污染現象；合理增加環保型生態廁所的數量，減少對環境的影響。

第三，要不斷推進管理體系的信息化。2005年我們的突破點有：一是覆蓋我局所有執法、渣土作業車輛的GPS管理系統，實現靈活調度，提高使用效率；二是完善現有的城區燈光集控中心和市容監控中心設施，推進二期工作，擴大日常管理覆蓋面；三是由定點監控向流動監控轉變，採取流動監控車進行24小時不間斷自動巡查，進一步提高監控效果；四是進一步搭建城管信息資源共享平台，提高辦公效率，方便民眾辦事。

第四，要不斷推進管理方法的柔性化。要把外來人員作為新我人的一分子，一視同仁，進一步完善24小時投訴處理機制，架起政府與民眾溝通的橋樑；繼續推進環衛文明板塊創建，鞏固行業創建成果；探索對審批、執法人員的業務監管，倡導文明行政；努力提升自身素質和形象，創新便民舉措，從觀念上和行動上逐步實現從社會管理者向公眾服務者的轉變，真正做到「民有所呼，我有所應」，打造服務型管理部門。