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新型農村合作醫療現狀與對策



為加快建立農村醫療保障製度,提高農民健康水準,更好地促進城鄉社會經濟統籌協調發展,一年多來,根據中共中央、國務院《關於進一步加強農村衛生工作的決定》精神,各級政府統一領導部署,有關部門精心組織實施,廣大農村民眾積極參與,我市初步確立了“大病統籌、醫療救助和農村社區衛生服務”三位一體的新型農村合作醫療體系。為切實鞏固這一製度,進一步探索和建立健康持續發展的長效機製,對我市新農醫的運行情況進行了專題調研。通過調研,總結概括製度的現狀和成效、研究分析存在的問題和困難,提出發展對策。

一、現狀和成效

2003年,我市共有鄉鎮132個,村委會3914個,常住人口549.07萬。其中農業人口380萬,戶數141.74萬,農民人均純收入6221元。鄉鎮衛生院155個,村衛生室2838個,鄉村醫生3273人。自2003年7月1日鎮海區率先開展新農醫試點工作以來,至今除海曙區外,其他各縣區已全面推開。截止今年12月底,全市參保鄉鎮109個,佔83%,參保村2694個,佔69%,參保人數達275.4萬人,佔全市農業人口的76.4%。

主要工作成效:

加強領導、精心實施、規範管理,初步建立了新農醫製度的良性運行機製。

一是加強領導。市委市政府和縣、鄉鎮黨委政府高度重視新農醫,從實踐“三個代表”重要思想和統籌城鄉發展重大戰略出發,切實加強領導,研究政策製度,健全組織機構,落實支持和保障措施。市政府2003、2004連續兩年把實施新農醫工作列入政府實事工程,各縣區根據市政府指導意見,結合當地實際,製定了新農醫實施辦法及相關製度;成立了由常務副縣長為組長,各相關部門負責人參加的新農醫協調小組,並設立經辦機構。市和縣兩級政府都把實施進度和實施成效列入政府目標管理責任製考核內容;各級財政安排專項資金,確保新農醫政府資助資金的到位。

二是精心實施。各級政府建立專門的工作班子,確定實施方案,召開動員大會,廣泛宣傳新農醫製度的優越性,積極引導和動員農村民眾參加;衛生、財政、民政、農業、宣傳等有關部門積極做好業務指導、政策宣傳解釋和工作督促;人大、政協等部門也給予了高度的關註、支持和監督;基層鄉鎮、村的廣大黨員幹部分片包幹,承擔了組織發動、人員登記、經費收繳和醫保卡發放等大量基礎工作。由於各級政府和有關部門領導重視,工作扎實,民眾參與熱情高,確保了各地籌資工作的圓滿完成和製度的順利實施。

三是規範管理。各縣成立了新農醫管委會,設立了專門的新農醫辦公室,各鄉鎮也相應成立了領導小組和辦公室,各行政村設立了新農醫聯絡員,三級組織網路的建立,為新農醫製度的規範管理提供了組織保證。各級經辦機構在製度正式實施後,不斷完善規章製度,規範定點醫療機構管理,簡化結報審核流程,實施服務承諾,努力提供優質服務;同時切實加強基金監管,製訂基金管理辦法,設立基金收支專門帳戶,嚴格費用審核,建立重大結報金額復審製度,杜絕不合理和不合法的補償支出,定期通報和公布基金運行情況,提高基金運行透明度,並接受同級財政、審計等部門和廣大民眾的監督。

堅持原則、因地製宜、不拘形式,創造性地發展了新農醫的多種運作模式。

一是充分尊重農民意願,堅持實施原則。各地在籌資過程中,堅持政府組織、引導、支持,農民以戶為單位自願參加,由於宣傳引導工作到位,在全面推開的縣中,參保率均在80%以上,其中鎮海、北侖、鄞州、江北等達到了90%以上,大大突破了預期的目標。在籌資機製中,堅持了農民個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的原則,在全市22109.3萬大病統籌基金中,其中個人出資8093.0萬,鄉鎮財政資助4910.7萬,縣財政資助5256.5萬,市財政已資助3849.1萬,體現了一個較為合理的構成比。在基金的使用上,堅持了以收定支、量入為出、保障適度的原則,大部分縣還設立了風險調節基金,保障合作醫療正常運行。

二是根據各地社會經濟發展水準,因地製宜地確定籌資水準和補償水準。由於綜合考慮當地農民人均收入、地方財政、保障人數和原有農村合作醫療製度基礎的不同等因素,各地在個人出資、財政資助和補償水準上略有高低,“南三縣”相對較低,市轄區相對較高。整體上看全市籌資水準基本上都在75元以上,高於全省47元的平均水準;各級政府資助一般在45元以上,最多的65元,而全省一般在22-25元;平均補償水準在25%—35%之間,也高於全省平均水準。

三是不拘形式,積極探索各種管理模式和機製。目前,各地在新農醫的具體運作模式上主要有三種:衛生部門運作型—包括慈谿、餘姚、江北、江東、大榭、鎮海,佔主導,建立區域定點逐漸轉診,控製醫療費用;與農村社區衛生服務相結合,積極為參保農民進行健康體檢,建立健康檔案,實行門診優惠減免,支持新農醫。社會保障部門運作型—鄞州區積極探索由勞動社會保障部門統一城鄉醫保管理運行機製,利用城鎮醫保的經辦機構、人員網路和軟體系統,實施新農醫製度。政府委託商業保險公司運作型—北侖區、寧海縣由人壽保險公司進行運作,政府部門加強管理。各地對新農醫運作機製的有益探索,為實施這一製度開啟了思路,值得嘗試和探索。

大病統籌、醫療救助、農村社區衛生服務,著力構建三位一體的農村基本醫療保障雛形。

一是實施大病統籌,使廣大農民的健康有了一定保障。參保人員因病在定點醫療機構住院治療而發生的符合支付規定範圍內的醫療費用,根據醫院大小,分級定比,按照醫葯費用,分段計算,累進補償。餘姚、慈谿、鎮海、北侖和寧海等地區對某些特殊疾病的門診醫葯費用也實施一定的補償。截止今年12月底,全市住院結報75456人次,補償總額12913.2萬元,人均補償1711元,實際補助費用佔住院總費用的25.0%,佔有效費用29.3%;門診補償669人次,補償金額88.4萬元。

二是實施醫療救助,加大了困難弱勢群體的醫療幫扶力度。在實施大病統籌的同時,積極探索建立醫療救助體系。農村五保供養農民、農村低保家庭、重點優撫對象和基本喪失勞動能力的殘疾人員,其大病統籌個人出資由縣、鄉鎮兩級財政代繳;同時兩級財政出資每人5-20元不等,設立醫療救助專項基金,對上述對象及個別發生大額醫療費用,嚴重影響其基本生活的參保對象實施除大病統籌外的醫療救助。目前開展新農醫的縣均開展了醫療救助製度,如鎮海區對有效醫葯費用在5萬元及以上的這類對象給予至少5000元的救助。截止9月底全市到位救助資金1460.6萬,已資助低保、五保、重點優撫、患重大疾病對象等困難人員免費參保5.15萬人,資助總額135.65萬元;資助經濟欠發達區參保對象6.59萬人,資助金額88.29萬元;對困難人員醫療費用救助5177人次,救助金額763.3萬元。

三是實施農村社區衛生服務,逐步實現了農民的小病普惠。實施新農醫製度後,各地將農村社區衛生服務與新農醫有機結合,借鏡城市社區衛生服務做法,開展了多種形式的農村社區衛生服務活動。鎮海、餘姚、江北等地安排專項資金,通過農村社區衛生服務中心適度讓利,採取必檢項目和農民自選項目相結合,上門體檢和集中體檢相結合的方法對參保人員進行健康體檢,並建立健康檔案。慈谿市探索小病受惠機製,將村衛生室通過竟聘後,改建為農村社區衛生服務站,縣鎮兩級財政對每個服務站每年給予平均3萬元的補助,服務站對參加新農醫的村民提供門診優惠,葯品費用給予一定比例的讓利,免收掛號費、診療費和註射費,業務用房、水、電等費用則由集體經濟給予補助。北侖區設立農村社區衛生服務專項基金,按照參加大病統籌人數每人每年4元予以投入,主要用於下鄉巡迴醫療、健康宣教和扶持邊遠地區農村社區衛生服務工作等,解決邊遠農村居民看病難的問題。另外,全市農村社區衛生服務中心的標準化建設已啓動,52家農村社區衛生服務中心列入標準化建設,市政府將每年投入1000萬,縣鎮政府1:2配套。

總之,新農醫製度的實施,初步構建了我市農村基本醫療保障的雛形,廣大農民民眾切切實實得到了實惠,對促進我市城鄉社會經濟統籌發展起到了積極作用。拿一位農民的話說,這是記憶中最深的,繼農村推行家庭聯產承包責任製以來,黨和政府又為農民辦的一件大好事,據對全市302戶家庭995人抽樣調查顯示,對製度的滿意率達到了93.1%。

二、困難和問題

新農醫是一項長期的艱巨的社會保障工程,實施之初,還存在許多困難和問題,概括地講,主要有四個方面:

宣傳引導工作不夠深入,農民參保積極性有待提高。各地在推行新農醫製度過程中,一方面由於時間緊、任務重,政策宣傳和引導工作尚不夠深入,另一方面農民對以大病統籌為主的新農醫缺乏經驗體會,與老的製度相模糊,對長期實施信心不足,導致部分農民參保積極性不高,主動自願參加的不多。

審核結算流程仍顯復雜,農民結報補償手續有待進一步簡化。由於製度實施時間較短,具體規定還不夠完善,成熟地覆蓋一個縣,乃至全市的網路信息管理系統建設尚未啓動等原因,民眾對審核結算的流程和服務,意見仍然較多,盡管各地適時作了調整和完善,但審核結算流程、服務尚需進一步簡化和最佳化。

政策製度尚需完善,部分地區資金沉澱過多。由於新農醫剛剛起步,對具體方案設定缺乏現成的經驗,基金測算相對保守等原因,製度中出現了一些不夠科學和合理的地方。突出地表現在部分縣資金沉澱過多,影響了製度的吸引力和民眾的參保積極性。

監管組織建設有待加強,監管職能履行需要規範。新農醫管委會和基金監督管委會責權不是十分明確,各地雖已成立了相應組織,但應承擔哪些義務和權利沒有明確規定,缺乏規範化運作,大都仍由政府部門直接承擔,缺乏民主管理製度。新農醫基金收支和管理的審計監督,還沒有形成規範的程式,對委託商業保險公司運作的資金如何加強監督更缺乏依據,一定程度上影響了基金監管的規範性和權威性。

另外,隨著各地新農醫製度的推廣實施,也出現了許多需要特別關註和研究的新情況。主要有:一是“醫保盲區”的問題。新農醫製度的主體對象是農民,城鎮醫保的對象是城鎮職工,那些非農非城鎮醫保對象成了“醫保盲區”,應盡快研究解決。二是“醫療救助高門檻”的問題。目前的醫療救助製度作為大病統籌的補充,是解決因病致貧,因病返貧的有效途徑。但目前在實際運行中相當部分縣都控製在5萬元以上,才能按比例救助,救助最多限額2萬元,而困難對象往往無法承受高額的醫療費用,無法享受這一政策,需要對醫療救助的對象和救助的低線作出新的界定。三是“農村社區衛生服務中心的發展”問題。執行葯品順價作價後,全市相當部分農村社區衛生服務中心虧損嚴重,實施新農醫後,政府又要求這些機構對參保人員適當減免掛號費、註射費、診療費和優惠部分醫葯費,實現對參保人員的小病普惠政策,來促進新農醫的持續發展,在財政補償機製暫時還不到位、農村公共衛生體系建設尚未健全的情況下,農村社區衛生服務中心背負了過重的公共衛生服務職能,面臨著生存發展危機,需給予應有的關註和財政補助政策的及時到位。

三、對策與建議

整體發展目標:2005年全面實施,覆蓋面達到全市農村居民應保對象的85%以上;2006-2009年,逐年完善政策製度,擴大覆蓋面,增強保障能力;2010年前後建立較完善的農村基本醫療保障製度,並逐步與城鎮醫保接軌,最終建立與我市社會經濟發展水準相適應的城鄉一體的社會基本醫療保障體系。

整體工作思路:著力建設“三大體系” 一是新型農村合作醫療為主導,抓住農村基本醫療保障的突破口;二是醫療救助為補充,突出農村弱勢群體的醫療救助力度,增強製度的針對性,彌補現階段新型農村合作醫療保障的不可及性;三是農村社區衛生服務相配套,擴大製度的受益面,增強製度的普惠性,克服新型農村合作醫療受益面窄的弱點。清晰確立“三個定位” 一是目標定位:最終目標是建立農村基本醫療保障製度,與城鎮醫保並軌,實現城鄉統籌,實施中把握製度的發展目的和方向;二是階段定位:“低水準、廣覆蓋”起步,製度將有一個較長的初級發展階段,實施中重視製度的穩定和鞏固;三是過程定位:在鞏固初級階段成效的基礎上,積極穩妥地提高保障水準、擴大保障面和受益面,實施中著眼製度的完善和發展。切實保證“三個到位”一是政府責任到位,既要落實個人義務,更要強調政府責任,建立健全的組織管理體系;二是宣傳引導到位,既要尊重農民意願,又要強調科學引導,形成農民主動參與的氛圍;三是資金支持到位,既要堅持個人出資,又要保證合理的財政資助,建立科學的籌資機製。

具體發展對策:

進一步加強領導,探索建立可持續發展機製。

一是從社會保障角度,明確界定新型農村合作醫療製度的性質,強化政府責任、突出社會管理、強調個人自主參與,明晰各自的權利和義務;二是出台中長期的發展規劃和階段性的指導意見,處理好製度近期目標與遠期目標,手段與目的,穩定與發展的關系,加強對基層的指導,巨觀把握發展方向,建立可持續發展機製;三是積極探索新的個人籌資模式,科學引導農民民眾主動地自願地繳費,減輕基層幹部工作壓力;四是有關業務部門、相關學術機構加強理論和實踐的研究,在製度設計和實踐相對成熟的基礎上,醞釀相關的地方性法規,從法治的角度加以規範。

進一步加強宣傳,提高農村民眾參保積極性。

一是通過報紙、電視、網路等各種渠道,廣泛深入地開展政策製度宣傳,把參保辦法、參保人的權利和義務以及審核結算流程等宣傳到千家萬戶,使廣大民眾真正了解、熟悉這一製度;二是針對性地開展具體、形象、生動的典型事例宣傳,現身說法,弘揚講奉獻、獻愛心,互助共濟的傳統美德,使民眾切實感受到製度的意義和好處,增強製度的吸引力,進一步提高自覺參保意識;三是積極爭取人大、政協和社會各界對新型農村合作醫療工作的關註和支持,營造良好的工作氛圍。

抓好鞏固完善,增強製度的合理性和科學性。

一是切實鞏固實施成果。總結經驗,科學測算,充分論證,合理確定基金收支方案,防止基金過多沉澱或透支,保持政策的穩定性和延續性,根據農村社會經濟的發展和農村居民收入水準,原則上每二至三年對籌資標準和補助標準作適當調整,適時理順會計年度;二是努力擴大籌資渠道,增強基金實力,逐年提高補償水準。各級政府根據財力,合理增加財政投入,個人籌資根據農村居民人均收入和對製度的認同程度,穩妥地提高,村自治組織要根據集體經濟狀況給予一定投入,積極爭取社會捐助,多渠道地增強基金實力,逐步提高參保病人的補償水準;三是加強信息化建設,簡化審核結算手續,減少不合理的中間環節,努力方便民眾就醫結報,提高服務水準和效率;四是認真調研,會同有關部門探索解決非農非城鎮醫保對象的醫療保障問題。同時,有條件的地方可根據民眾對農村醫保的不同需求,探索設定不同個人籌資檔次和不同補償水準的補償機製。

健全管理監督機製,真正做到取信於民。

一是充分發揮新型農村合作醫療協調小組或管理委員會職責,切實履行組織、協調、管理和指導等工作,定期向同級人大匯報,主動接受監督;二是加強經辦機構建設,按規定落實人員編製、工作經費,完善工作製度,加強規範管理;三是完善基金監管機製,製定監督管理規定,形成定期審計監督製度,確保基金運作規範、透明、高效,保證製度的公平公正;四是加強醫療服務,規範定點醫療機構管理,合理分流病源,合理診治,有效控製醫療費用和非有效醫療費用比,減少不合理的醫療支出。

積極推進農村社區衛生服務建設,擴大受益面。

一是加強農村社區衛生服務機構建設,最佳化重組現有農村醫療衛生資源,重點推進鄉鎮衛生院基礎設施和急救、婦保、兒保、防保、產科等服務功能建設,促進鄉鎮村級醫療機構功能轉型;二是結合新型農村合作醫療和農村公共衛生體系建設,不斷完善農村社區衛生服務功能,農村計生指導和殘疾康復納入社區衛生服務建設,逐步開展慢病動態管理、社區健康教育、健康體檢等服務;三是出台小病受惠政策,建立推廣小病受惠機製,增強新型農村合作醫療製度的吸引力;四是加強農村社區衛生服務隊伍建設,出台優惠政策,保證農村公共衛生人員編製和工作經費,鼓勵醫學院校畢業生從事農村社區衛生服務工作,開展衛生支農活動,加強在職人員理論和實踐培訓,建立人員的培養、準入、淘汰和更新機製;五是開展農村社區衛生服務示範點建設,出台支持政策,製定具體的建設標準,分階段推進農村社區衛生機構和功能建設。

切實加強醫療救助體系建設,提高弱勢群體醫療救助力度。

一是會同有關部門製定出台醫療救助實施辦法,適當擴大救助對象,提高救助標準,降低救助門檻,增加救助受益面;二是新型農村合作醫療製度的醫療救助,與民政部門的醫療救助並軌,並統一實施,建議加大財政資助力度,積極爭取社會捐助,建立醫療救助專項基金;三是建立與新型農村合作醫療的結合機製,把參加新型農村合作醫療作為享受醫療救助的前置義務,對低保戶、五保戶、重點優撫等弱勢群體對象參加新型農村合作醫療的個人出資部分由醫療救助基金給予補助;四是有條件的地區,建立弱勢群體門診費用補償機製,對患惡性腫瘤、器官移植、尿毒症等慢惡性特殊疾病的弱勢群體,實施門診補償,著力提高醫療救助力度。

加快建立農村醫療保障製度,提高農民健康水準,更好地促進城鄉社會經濟統籌協調發展,一年多來,根據中共中央、國務院《關於進一步加強農村衛生工作的決定》精神,各級政府統一領導部署,有關部門精心組織實施,廣大農村民眾積極參與,我市初步確立了“大病統籌、醫療救助和農村社區衛生服務”三位一體的新型農村合作醫療體系。為切實鞏固這一製度,進一步探索和建立健康持續發展的長效機製,對我市新農醫的運行情況進行了專題調研。通過調研,總結概括製度的現狀和成效、研究分析存在的問題和困難,提出發展對策。

一、現狀和成效

2003年,我市共有鄉鎮132個,村委會3914個,常住人口549.07萬。其中農業人口380萬,戶數141.74萬,農民人均純收入6221元。鄉鎮衛生院155個,村衛生室2838個,鄉村醫生3273人。自2003年7月1日鎮海區率先開展新農醫試點工作以來,至今除海曙區外,其他各縣區已全面推開。截止今年12月底,全市參保鄉鎮109個,佔83%,參保村2694個,佔69%,參保人數達275.4萬人,佔全市農業人口的76.4%。

主要工作成效:

加強領導、精心實施、規範管理,初步建立了新農醫製度的良性運行機製。

一是加強領導。市委市政府和縣、鄉鎮黨委政府高度重視新農醫,從實踐“三個代表”重要思想和統籌城鄉發展重大戰略出發,切實加強領導,研究政策製度,健全組織機構,落實支持和保障措施。市政府2003、2004連續兩年把實施新農醫工作列入政府實事工程,各縣區根據市政府指導意見,結合當地實際,製定了新農醫實施辦法及相關製度;成立了由常務副縣長為組長,各相關部門負責人參加的新農醫協調小組,並設立經辦機構。市和縣兩級政府都把實施進度和實施成效列入政府目標管理責任製考核內容;各級財政安排專項資金,確保新農醫政府資助資金的到位。

二是精心實施。各級政府建立專門的工作班子,確定實施方案,召開動員大會,廣泛宣傳新農醫製度的優越性,積極引導和動員農村民眾參加;衛生、財政、民政、農業、宣傳等有關部門積極做好業務指導、政策宣傳解釋和工作督促;人大、政協等部門也給予了高度的關註、支持和監督;基層鄉鎮、村的廣大黨員幹部分片包幹,承擔了組織發動、人員登記、經費收繳和醫保卡發放等大量基礎工作。由於各級政府和有關部門領導重視,工作扎實,民眾參與熱情高,確保了各地籌資工作的圓滿完成和製度的順利實施。

三是規範管理。各縣成立了新農醫管委會,設立了專門的新農醫辦公室,各鄉鎮也相應成立了領導小組和辦公室,各行政村設立了新農醫聯絡員,三級組織網路的建立,為新農醫製度的規範管理提供了組織保證。各級經辦機構在製度正式實施後,不斷完善規章製度,規範定點醫療機構管理,簡化結報審核流程,實施服務承諾,努力提供優質服務;同時切實加強基金監管,製訂基金管理辦法,設立基金收支專門帳戶,嚴格費用審核,建立重大結報金額復審製度,杜絕不合理和不合法的補償支出,定期通報和公布基金運行情況,提高基金運行透明度,並接受同級財政、審計等部門和廣大民眾的監督。

堅持原則、因地製宜、不拘形式,創造性地發展了新農醫的多種運作模式。

一是充分尊重農民意願,堅持實施原則。各地在籌資過程中,堅持政府組織、引導、支持,農民以戶為單位自願參加,由於宣傳引導工作到位,在全面推開的縣中,參保率均在80%以上,其中鎮海、北侖、鄞州、江北等達到了90%以上,大大突破了預期的目標。在籌資機製中,堅持了農民個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的原則,在全市22109.3萬大病統籌基金中,其中個人出資8093.0萬,鄉鎮財政資助4910.7萬,縣財政資助5256.5萬,市財政已資助3849.1萬,體現了一個較為合理的構成比。在基金的使用上,堅持了以收定支、量入為出、保障適度的原則,大部分縣還設立了風險調節基金,保障合作醫療正常運行。

二是根據各地社會經濟發展水準,因地製宜地確定籌資水準和補償水準。由於綜合考慮當地農民人均收入、地方財政、保障人數和原有農村合作醫療製度基礎的不同等因素,各地在個人出資、財政資助和補償水準上略有高低,“南三縣”相對較低,市轄區相對較高。整體上看全市籌資水準基本上都在75元以上,高於全省47元的平均水準;各級政府資助一般在45元以上,最多的65元,而全省一般在22-25元;平均補償水準在25%—35%之間,也高於全省平均水準。

三是不拘形式,積極探索各種管理模式和機製。目前,各地在新農醫的具體運作模式上主要有三種:衛生部門運作型—包括慈谿、餘姚、江北、江東、大榭、鎮海,佔主導,建立區域定點逐漸轉診,控製醫療費用;與農村社區衛生服務相結合,積極為參保農民進行健康體檢,建立健康檔案,實行門診優惠減免,支持新農醫。社會保障部門運作型—鄞州區積極探索由勞動社會保障部門統一城鄉醫保管理運行機製,利用城鎮醫保的經辦機構、人員網路和軟體系統,實施新農醫製度。政府委託商業保險公司運作型—北侖區、寧海縣由人壽保險公司進行運作,政府部門加強管理。各地對新農醫運作機製的有益探索,為實施這一製度開啟了思路,值得嘗試和探索。

大病統籌、醫療救助、農村社區衛生服務,著力構建三位一體的農村基本醫療保障雛形。

一是實施大病統籌,使廣大農民的健康有了一定保障。參保人員因病在定點醫療機構住院治療而發生的符合支付規定範圍內的醫療費用,根據醫院大小,分級定比,按照醫葯費用,分段計算,累進補償。餘姚、慈谿、鎮海、北侖和寧海等地區對某些特殊疾病的門診醫葯費用也實施一定的補償。截止今年12月底,全市住院結報75456人次,補償總額12913.2萬元,人均補償1711元,實際補助費用佔住院總費用的25.0%,佔有效費用29.3%;門診補償669人次,補償金額88.4萬元。

二是實施醫療救助,加大了困難弱勢群體的醫療幫扶力度。在實施大病統籌的同時,積極探索建立醫療救助體系。農村五保供養農民、農村低保家庭、重點優撫對象和基本喪失勞動能力的殘疾人員,其大病統籌個人出資由縣、鄉鎮兩級財政代繳;同時兩級財政出資每人5-20元不等,設立醫療救助專項基金,對上述對象及個別發生大額醫療費用,嚴重影響其基本生活的參保對象實施除大病統籌外的醫療救助。目前開展新農醫的縣均開展了醫療救助製度,如鎮海區對有效醫葯費用在5萬元及以上的這類對象給予至少5000元的救助。截止9月底全市到位救助資金1460.6萬,已資助低保、五保、重點優撫、患重大疾病對象等困難人員免費參保5.15萬人,資助總額135.65萬元;資助經濟欠發達區參保對象6.59萬人,資助金額88.29萬元;對困難人員醫療費用救助5177人次,救助金額763.3萬元。

三是實施農村社區衛生服務,逐步實現了農民的小病普惠。實施新農醫製度後,各地將農村社區衛生服務與新農醫有機結合,借鏡城市社區衛生服務做法,開展了多種形式的農村社區衛生服務活動。鎮海、餘姚、江北等地安排專項資金,通過農村社區衛生服務中心適度讓利,採取必檢項目和農民自選項目相結合,上門體檢和集中體檢相結合的方法對參保人員進行健康體檢,並建立健康檔案。慈谿市探索小病受惠機製,將村衛生室通過竟聘後,改建為農村社區衛生服務站,縣鎮兩級財政對每個服務站每年給予平均3萬元的補助,服務站對參加新農醫的村民提供門診優惠,葯品費用給予一定比例的讓利,免收掛號費、診療費和註射費,業務用房、水、電等費用則由集體經濟給予補助。北侖區設立農村社區衛生服務專項基金,按照參加大病統籌人數每人每年4元予以投入,主要用於下鄉巡迴醫療、健康宣教和扶持邊遠地區農村社區衛生服務工作等,解決邊遠農村居民看病難的問題。另外,全市農村社區衛生服務中心的標準化建設已啓動,52家農村社區衛生服務中心列入標準化建設,市政府將每年投入1000萬,縣鎮政府1:2配套。

總之,新農醫製度的實施,初步構建了我市農村基本醫療保障的雛形,廣大農民民眾切切實實得到了實惠,對促進我市城鄉社會經濟統籌發展起到了積極作用。拿一位農民的話說,這是記憶中最深的,繼農村推行家庭聯產承包責任製以來,黨和政府又為農民辦的一件大好事,據對全市302戶家庭995人抽樣調查顯示,對製度的滿意率達到了93.1%。

二、困難和問題

新農醫是一項長期的艱巨的社會保障工程,實施之初,還存在許多困難和問題,概括地講,主要有四個方面:

宣傳引導工作不夠深入,農民參保積極性有待提高。各地在推行新農醫製度過程中,一方面由於時間緊、任務重,政策宣傳和引導工作尚不夠深入,另一方面農民對以大病統籌為主的新農醫缺乏經驗體會,與老的製度相模糊,對長期實施信心不足,導致部分農民參保積極性不高,主動自願參加的不多。

審核結算流程仍顯復雜,農民結報補償手續有待進一步簡化。由於製度實施時間較短,具體規定還不夠完善,成熟地覆蓋一個縣,乃至全市的網路信息管理系統建設尚未啓動等原因,民眾對審核結算的流程和服務,意見仍然較多,盡管各地適時作了調整和完善,但審核結算流程、服務尚需進一步簡化和最佳化。

政策製度尚需完善,部分地區資金沉澱過多。由於新農醫剛剛起步,對具體方案設定缺乏現成的經驗,基金測算相對保守等原因,製度中出現了一些不夠科學和合理的地方。突出地表現在部分縣資金沉澱過多,影響了製度的吸引力和民眾的參保積極性。

監管組織建設有待加強,監管職能履行需要規範。新農醫管委會和基金監督管委會責權不是十分明確,各地雖已成立了相應組織,但應承擔哪些義務和權利沒有明確規定,缺乏規範化運作,大都仍由政府部門直接承擔,缺乏民主管理製度。新農醫基金收支和管理的審計監督,還沒有形成規範的程式,對委託商業保險公司運作的資金如何加強監督更缺乏依據,一定程度上影響了基金監管的規範性和權威性。

另外,隨著各地新農醫製度的推廣實施,也出現了許多需要特別關註和研究的新情況。主要有:一是“醫保盲區”的問題。新農醫製度的主體對象是農民,城鎮醫保的對象是城鎮職工,那些非農非城鎮醫保對象成了“醫保盲區”,應盡快研究解決。二是“醫療救助高門檻”的問題。目前的醫療救助製度作為大病統籌的補充,是解決因病致貧,因病返貧的有效途徑。但目前在實際運行中相當部分縣都控製在5萬元以上,才能按比例救助,救助最多限額2萬元,而困難對象往往無法承受高額的醫療費用,無法享受這一政策,需要對醫療救助的對象和救助的低線作出新的界定。三是“農村社區衛生服務中心的發展”問題。執行葯品順價作價後,全市相當部分農村社區衛生服務中心虧損嚴重,實施新農醫後,政府又要求這些機構對參保人員適當減免掛號費、註射費、診療費和優惠部分醫葯費,實現對參保人員的小病普惠政策,來促進新農醫的持續發展,在財政補償機製暫時還不到位、農村公共衛生體系建設尚未健全的情況下,農村社區衛生服務中心背負了過重的公共衛生服務職能,面臨著生存發展危機,需給予應有的關註和財政補助政策的及時到位。

三、對策與建議

整體發展目標:2005年全面實施,覆蓋面達到全市農村居民應保對象的85%以上;2006-2009年,逐年完善政策製度,擴大覆蓋面,增強保障能力;2010年前後建立較完善的農村基本醫療保障製度,並逐步與城鎮醫保接軌,最終建立與我市社會經濟發展水準相適應的城鄉一體的社會基本醫療保障體系。

整體工作思路:著力建設“三大體系” 一是新型農村合作醫療為主導,抓住農村基本醫療保障的突破口;二是醫療救助為補充,突出農村弱勢群體的醫療救助力度,增強製度的針對性,彌補現階段新型農村合作醫療保障的不可及性;三是農村社區衛生服務相配套,擴大製度的受益面,增強製度的普惠性,克服新型農村合作醫療受益面窄的弱點。清晰確立“三個定位” 一是目標定位:最終目標是建立農村基本醫療保障製度,與城鎮醫保並軌,實現城鄉統籌,實施中把握製度的發展目的和方向;二是階段定位:“低水準、廣覆蓋”起步,製度將有一個較長的初級發展階段,實施中重視製度的穩定和鞏固;三是過程定位:在鞏固初級階段成效的基礎上,積極穩妥地提高保障水準、擴大保障面和受益面,實施中著眼製度的完善和發展。切實保證“三個到位”一是政府責任到位,既要落實個人義務,更要強調政府責任,建立健全的組織管理體系;二是宣傳引導到位,既要尊重農民意願,又要強調科學引導,形成農民主動參與的氛圍;三是資金支持到位,既要堅持個人出資,又要保證合理的財政資助,建立科學的籌資機製。

具體發展對策:

進一步加強領導,探索建立可持續發展機製。

一是從社會保障角度,明確界定新型農村合作醫療製度的性質,強化政府責任、突出社會管理、強調個人自主參與,明晰各自的權利和義務;二是出台中長期的發展規劃和階段性的指導意見,處理好製度近期目標與遠期目標,手段與目的,穩定與發展的關系,加強對基層的指導,巨觀把握發展方向,建立可持續發展機製;三是積極探索新的個人籌資模式,科學引導農民民眾主動地自願地繳費,減輕基層幹部工作壓力;四是有關業務部門、相關學術機構加強理論和實踐的研究,在製度設計和實踐相對成熟的基礎上,醞釀相關的地方性法規,從法治的角度加以規範。

進一步加強宣傳,提高農村民眾參保積極性。

一是通過報紙、電視、網路等各種渠道,廣泛深入地開展政策製度宣傳,把參保辦法、參保人的權利和義務以及審核結算流程等宣傳到千家萬戶,使廣大民眾真正了解、熟悉這一製度;二是針對性地開展具體、形象、生動的典型事例宣傳,現身說法,弘揚講奉獻、獻愛心,互助共濟的傳統美德,使民眾切實感受到製度的意義和好處,增強製度的吸引力,進一步提高自覺參保意識;三是積極爭取人大、政協和社會各界對新型農村合作醫療工作的關註和支持,營造良好的工作氛圍。

抓好鞏固完善,增強製度的合理性和科學性。

一是切實鞏固實施成果。總結經驗,科學測算,充分論證,合理確定基金收支方案,防止基金過多沉澱或透支,保持政策的穩定性和延續性,根據農村社會經濟的發展和農村居民收入水準,原則上每二至三年對籌資標準和補助標準作適當調整,適時理順會計年度;二是努力擴大籌資渠道,增強基金實力,逐年提高補償水準。各級政府根據財力,合理增加財政投入,個人籌資根據農村居民人均收入和對製度的認同程度,穩妥地提高,村自治組織要根據集體經濟狀況給予一定投入,積極爭取社會捐助,多渠道地增強基金實力,逐步提高參保病人的補償水準;三是加強信息化建設,簡化審核結算手續,減少不合理的中間環節,努力方便民眾就醫結報,提高服務水準和效率;四是認真調研,會同有關部門探索解決非農非城鎮醫保對象的醫療保障問題。同時,有條件的地方可根據民眾對農村醫保的不同需求,探索設定不同個人籌資檔次和不同補償水準的補償機製。

健全管理監督機製,真正做到取信於民。

一是充分發揮新型農村合作醫療協調小組或管理委員會職責,切實履行組織、協調、管理和指導等工作,定期向同級人大匯報,主動接受監督;二是加強經辦機構建設,按規定落實人員編製、工作經費,完善工作製度,加強規範管理;三是完善基金監管機製,製定監督管理規定,形成定期審計監督製度,確保基金運作規範、透明、高效,保證製度的公平公正;四是加強醫療服務,規範定點醫療機構管理,合理分流病源,合理診治,有效控製醫療費用和非有效醫療費用比,減少不合理的醫療支出。

積極推進農村社區衛生服務建設,擴大受益面。

一是加強農村社區衛生服務機構建設,最佳化重組現有農村醫療衛生資源,重點推進鄉鎮衛生院基礎設施和急救、婦保、兒保、防保、產科等服務功能建設,促進鄉鎮村級醫療機構功能轉型;二是結合新型農村合作醫療和農村公共衛生體系建設,不斷完善農村社區衛生服務功能,農村計生指導和殘疾康復納入社區衛生服務建設,逐步開展慢病動態管理、社區健康教育、健康體檢等服務;三是出台小病受惠政策,建立推廣小病受惠機製,增強新型農村合作醫療製度的吸引力;四是加強農村社區衛生服務隊伍建設,出台優惠政策,保證農村公共衛生人員編製和工作經費,鼓勵醫學院校畢業生從事農村社區衛生服務工作,開展衛生支農活動,加強在職人員理論和實踐培訓,建立人員的培養、準入、淘汰和更新機製;五是開展農村社區衛生服務示範點建設,出台支持政策,製定具體的建設標準,分階段推進農村社區衛生機構和功能建設。

切實加強醫療救助體系建設,提高弱勢群體醫療救助力度。

一是會同有關部門製定出台醫療救助實施辦法,適當擴大救助對象,提高救助標準,降低救助門檻,增加救助受益面;二是新型農村合作醫療製度的醫療救助,與民政部門的醫療救助並軌,並統一實施,建議加大財政資助力度,積極爭取社會捐助,建立醫療救助專項基金;三是建立與新型農村合作醫療的結合機製,把參加新型農村合作醫療作為享受醫療救助的前置義務,對低保戶、五保戶、重點優撫等弱勢群體對象參加新型農村合作醫療的個人出資部分由醫療救助基金給予補助;四是有條件的地區,建立弱勢群體門診費用補償機製,對患惡性腫瘤、器官移植、尿毒症等慢惡性特殊疾病的弱勢群體,實施門診補償,著力提高醫療救助力度。

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