關於@@縣欠發達地區下山異地脫貧工作的調研

關於@@縣欠發達地區下山異地脫貧工作的

思考

[內容提要]下山異地脫貧工作是省欠發達鄉鎮奔小康工程的重要內容，也是山區農民民眾脫貧致富奔小康工作的重要途徑。本文以科學發展觀為指導，著眼我縣欠發達地區實際，全面貫徹省欠發達鄉鎮奔小康工作會議精神，闡述了我縣下山脫貧工作現狀、存在的問題，分析了深層次原因，並提出了下一步工作對策。指出在工作情勢上要把握四大機遇，在軟環境上要出台三級政策保障，在硬體建設上要抓好三種形式開展，在配套工作上要堅持三方面工作並舉。文章分三個部分：第一部分，我縣欠發達地區下山異地脫貧工作的基本現狀；第二部分，我縣欠發達地區下山異地脫貧工作中存在的問題及原因；第三部分，我縣欠發達地區下山異地脫貧工作對策與措施。

由於受當地的自然資源、社會資源等具體情況的約束，我縣一些欠發達地區的確出現一方水土難以養活一方人的現象，這些地方大部分呈現為「三少四缺」狀態，就地脫貧製約因素多，難度較大。隻有把握機遇，立足實際，充分利用我縣欠發達地區優惠政策，大力實施下山異地脫貧戰略，才能實現這些地區的農民穩步脫貧。為了進一步摸清我縣欠發達地區下山異地脫貧工作狀況，筆者對2000年全省百鄉扶貧攻堅工程實施以來的全縣下山異地脫貧工作進行了總結，並對全縣25個欠發達鄉鎮2003—2007欠發達鄉鎮奔小康工作規劃展開了調查研究，以期為我縣下一步實施下山異地脫貧戰略提供決策依據。

一、我縣欠發達地區下山異地脫貧工作的基本現狀

目前我縣36個鄉鎮中列入省欠發達鄉鎮奔小康工程的鄉鎮有25個，其中省財政重點扶持的有12個。自國家「八七」扶貧攻堅計畫實施以來，共投入2000多萬元用於下山脫貧點建設，全縣共建成下山異地脫貧點68多個，佔地40多萬平方米，安置下山農民1.2萬戶、4.3萬人，下山脫貧工作的有效開展的同時，全縣欠發達地區社會經濟也取得明顯改觀，突出表現在兩增兩減。兩增：一是欠發達地區經濟總量明顯成長。幾年來全縣新增特色基地300多個，規模面積達到95000多畝，2003年全縣實現國內生產總值109.8億元，比1999年68.9億元成長59.4%。二是欠發達地區農民收入明顯增加。2003年12個省級欠發達鄉鎮農民人均收入達1973元，比1999年1364元增加609元，年增幅達11.1%。兩減：一是貧困村數量明顯減少。1999年全縣貧困村總數達375個，到2003年全縣人均收入1500以下的貧困村減少到15個，共減少了360個。二是貧困人口數量明顯減少。全縣人均收入低於1000元的貧困人口從1999年末的17萬人減少到2003年的2.6萬人，減少了85%。農民生活條件得到了明顯改善。

雖然，欠發達鄉鎮社會經濟取得了較快的發展，但貧困現狀依然嚴峻，根據2003年浙江省統計局「欠發達縣鄉鎮貧困狀況及扶貧成效統計監測」表明：到2003年底，全縣36個鄉鎮中人均收入低於省相對貧困標準1500元的貧困戶共33425戶、115387人，佔全市貧困人口總數的四分之一，佔全縣總人數的9.4%；人均收入1000元以下的共有9352戶、26685人，佔全縣總人數的2.2%。其中25個欠發達鄉鎮人均收入1500元以下的共有25761戶、93055人，佔25個鄉鎮總人數的22%，12個省財政重點扶持的欠發達鄉鎮人均收入1500元以下的共有10238戶、37867人，佔12個鄉鎮總人數的27%，呈現出貧困面大，分布相對集中，貧困人口絕對收入低的特點。具體情況如下表：

                            單位：萬戶、萬人、元、

主要

指標    

地區

狀況
總人口

人均收入低於1500元貧困人口
人均收入低於1000元貧困人口
人均收入

戶數
人數
佔該區域人口百分比
戶數
人數
佔該區域人口百分比
數值
比上年成長百分比

全縣整體

狀況

123.2
3.3
11.5
9.4
0.94
2.6
2.1
4362
9.6

25個欠發達鄉鎮整體狀況
42.9
2.6
9.3
22
0.63
1.9
4.4
1982
15

12個省重點扶持鄉鎮狀況
13.7
1.0
3.8
27
0.27
0.75
5.5
1973
17

二、我縣欠發達地區下山異地脫貧工作中存在的問題及原因

下山異地脫貧工作是一項重大的系統工程，涉及面廣，政策性強，隨著社會經濟的發展，新問題新情況也層出不窮，概括起來主要以下兩方面。

一方面對農民來說有四難：

一是下山難。山區廣大農民家庭經濟困難，下山脫貧搬遷成本較高，經濟上的製約成為山區貧困農民下山最大的障礙。此外貧困地區有些農民等靠要思想嚴重，也不想下山。

二是紮根難。一些貧困地區農戶下山來，受各種社會因素影響而舉步維艱。由於政策影響而帶來的諸如戶口、孩子入學、計畫生育、社會治安等問題也時常困擾著下山脫貧的農戶。由於小聚居的風俗習慣作用，當地居民的排他性出給下山脫貧居民帶來了不便。

三是就業難。山區農民的自身貭素普遍不高，勞務就業信息閉塞，隨著經濟的發展，改革的深入，市場對人才資源的要求也越來越高，受市場經濟影響而產生的激烈競爭使貧困地區的農民在勞動力市場上難以佔有一席之地。一些已經外出就業的山區勞動力由於貭素普遍較低，在當前較為激烈的就業崗位競爭中漸趨淘汰，成為下山農民就業新的問題。

四是斷奶難。由於長期生活習慣和經濟因素影響，使下山脫貧農戶和山上的土地資源又有著不可分割的聯系。一方面，有些下山脫貧的農民不想舍棄原有的祖業，繼續刀耕火種，另一方面山上的糧食蔬菜也是他們一部分生活之源。斷奶難的現象，束縛了下山農民的思想，使他們放不開手腳，下山脫貧變成了一種形式，一旦由於經濟等因素沖擊，又會把他們打回到下山→上山的老路上去。

另一方面對社會和政府來說有四差：

一是下山脫貧起點低，對象整體狀況差。根據浙江省統計局「欠發達縣鄉鎮貧困狀況及扶貧成效統計監測」表明：到2003年底，全縣居住在深山高山的還有15428戶、54477人，其中12個省財政重點扶持的欠發達鄉鎮住在深山高山的還有9135戶、30111人。這部分人口中大多數人均收入在1500元以下，經濟狀況差，下山脫貧難度大。

二是社會生活條件落後，基礎設施差。各欠發達鄉鎮整體上路面窄，鋪築率小，等級低。不僅是昌禪、莒溪等貧困鄉鎮，像望裏、括山等平原鄉鎮，沙石路段還大量存在。全縣目前機耕路完好率不到70%，平原和半山區還有部分貧困村沒通機耕路，如昌禪鄉9個行政村就有4個行政村不通機耕路。義務教育基礎條件落後，全縣還有破舊危房3萬多平方米亟需改造。鄉村醫療設施簡陋，安全衛生用水在欠發達地區基本上是空白，導致腸道病、皮膚病頻發，因病返貧現象突出。基礎設施的落後，成了阻礙貧困地區農民脫貧致富的瓶頸因素。

三是我縣欠發達地區農業龍頭企業起步晚、見效差。 經過近幾年的發展，我縣農業生產初步形成了八大企業、八大基地，但是，這些農業龍頭企業存在以下不足：一是規模小。到目前為止，我縣上億元的農業龍頭企業還沒有；二是檔次低。像我縣馬站四季柚、沿浦紫菜等，分別有上萬畝的基地，但是隻是低層次的加工，生產出來的產品社會再生產附加值小；三是抗市場風險能力弱，像我縣岱嶺鄉前年由於蘑菇市場波動，加上本身產品品質問題，僅此一項就損失230多萬元，全鄉人均收入降低200多元。

四是各級財政自身困難，扶貧資金來源不足，政府自身扶持能力差。縣級財政可用資金少，單靠縣級財政扶貧難以為繼，而大多數鄉鎮財政嚴重負債運行，累計負債總額超過3000萬元，全縣貧困鄉鎮村級集體經濟空殼的村175個，佔貧困地區總村數的40%。據初步預算，全縣僅水電路三項基礎設施建設初步投入需要1億元左右，而2003年全縣扶貧資金包括省、市、縣在內共投入2000多萬元，遠遠不能滿足欠發達地區脫貧致富要求。

究其深層次原因，主要有四個方面：

一是還未形成一套規範的下山異地脫貧工作機製。從村級下山農戶申請，鄉鎮匯總上報，到縣級論證審批，各地在時間進度和程式上都不一致，年初應該上報的，有些鄉鎮拖到年中報表才上來，而有些鄉鎮沒有統一匯總，由村民直接送到縣一級。在縣級有關職能部門當中，也存在工作不協調的現象，如我縣龍港新美洲下山異地脫貧點，在2002年末就已經做好徵地規劃設計等前期準備工作，由於土地政策處理等問題，現在工程還沒有啓動建設。

二是下山異地脫貧工作政策還未落到實處。2000年，我縣針對下山脫貧農戶搬遷落戶中存在的實際困難，縣府專門召開縣長辦公會議，出台了《@@縣下山脫貧工作實施辦法》，協調下山異地脫貧點用地審批手續，為移民建房提供優惠政策，明確免收耕地開墾費，水電費，副食品基金，耕地佔用稅；白蟻防治費，圖紙設計費，測量費按最低標準的50%收取等等，為下山脫貧提供政策保障。但在實際操作中，有些部門單位為了局部利益，往往置這些政策於不顧，導致農戶下山異地脫貧成本一再增加，下山路上困難重重。

三是有些鄉鎮下山異地脫貧工作措施不力。從1999年開始，我縣已經建成下山異地脫貧點52個，但是除了我縣藻溪上九堡村、觀美岩聯村等幾個為數不多的脫貧點在建設規模和配套設施上相對較好以外，有些脫貧點由於規模小，還處在自發的建設狀態，缺乏統一的規劃。有些鄉鎮在脫貧點水、電、路等配套設施建設上投入不足，導致下山脫貧點基礎設施落後，給農戶生產和生活帶來不便。

四是有些幹部在思想上對下山異地脫貧工作還未引起高度重視。一些幹部認為山區農戶下山異地脫貧難度較大，周期長，工作見效慢，還不如花時間做點別的事情；而由一些幹部認為山區農戶下山是他們自己的事情，政府參與不參與他們都會去做，對下山異地脫貧工作缺乏熱情；甚至有些鄉鎮領導把下山異地脫貧工作看成是鄉鎮增收之路，從中擠兌和移用下山異地脫貧專項資金，如2003年年初全縣扶貧資金大檢查發現，百鄉扶貧工作中，我縣個別欠發達鄉鎮存在移用、挪用下山異地脫貧資金等問題。這些因素存在，進一步製約了我縣下山異地脫貧工作進程。

三、我縣欠發達地區下山異地脫貧工作對策與措施

要做好新時期欠發達地區的下山脫貧工作，要以科學發展觀為指導，按照統籌城鄉發展、統籌區域發展的要求，把欠發達地區農民下山脫貧工作放到欠發達地區跨越式發展和欠發達鄉鎮奔小康全局之中，認真貫徹呂祖善省長在省扶貧辦《關於2003-2007年欠發達地區下山脫貧規劃實施進展情況的匯報》上提出的「下山脫貧還是要走突出重點、穩步推進的路子，省裏對一些貧困面較集中的欠發達地區給予重點支持，面上的應以地方為主。下山脫貧要與農村工業化、城鎮化的縣域經濟發展同步推進」的重要批示精神。同時大力發展特色產業、擴大勞動就業和完善社會保障製度，充分發揮政府、市場和非政府組織的作用，形成城鄉互促、區域聯動的扶貧開發機製。當前我縣欠發達地區異地脫貧工作要在工作情勢上把握好四大機遇，在軟環境上要出台三級政策保障，在硬體建設上要抓好三種形式開展，在配套工作上要堅持三個方面工作並舉，推進全縣下山脫貧工作有效開展。

把握四大機遇，推進下山異地脫貧工作大跨越。當前我縣下山異地脫貧工作由四達有利機遇：一是入世後，國際國內大融合的市場進一步放開，提供了更廣闊的市場前景。市場需求的擴大，給貧困地區大量閒置的社會勞力和有特色的山區資源提供填補市場的空白機會。我縣五鳳鄉引進的海馬電子加工廠，馬站鎮創立的天豐實業有限公司促進下山農民充分就業就是很好的例子。目前佔地3000畝的家具城落戶我縣，溫福鐵路的貫通都為下一步下山脫貧工作創造了前所未有的機遇。二是省市縣優惠的政策資金大力支持。2004年省裏在「欠發達鄉鎮奔小康工程」6500萬元下山脫貧專項資金的基礎上，將總數翻了一翻，增加到1.3億元左右，並加大對農民的直接補助力度，市財政也相應安排異地脫貧專項資金，縣本級每年確保財政資金不少於150萬，並落實了相應政策，為異地脫貧工作提供了保障。三是我縣可開發資源豐富。在全縣共有14.6萬畝可開發的海塗資源，其中約有一半以上分布在水土條件好，光熱充足，且交通便利的淺海，土地資源亟待開發。目前全縣4.5萬畝海塗圍墾造地工程已經開始實施，這將是下山脫貧工作和產業經濟發展大融合的契機。四是我們有許多取得成效的異地脫貧經驗可供借鏡。外部看，自八十年代中期全國就陸續展開異地脫貧試點工作，各省各市都有成功的經驗可參照，內部而言，我縣像礬山藻溪等鄉鎮異地脫貧工作已取得了顯著的成效，進一步增強了我們做好異地脫貧工作的信心。

出台三級政策保障，為下山異地脫貧創造良好的軟環境。要保障下山異地脫貧工作可持續開展，就要保證政策的連續性，上下協調聯動。一是縣委縣政府要總攬全局，為下山脫貧提供政策保障。隨著新時期扶貧下山脫貧工作的展開，縣委、縣政府要統籌全局，抓住歷史機遇，針對我縣欠發達地區的出台相應的政策措施，保障下山脫貧工作可持續開展。當前尤其重要是要認真貫徹落實好縣委縣府製定出台的《@@縣下山異地脫貧實施辦法》和《@@縣下山異地脫貧實施計畫》，並針對實際採取一系列財政信貸、稅收等向山區傾斜的政策，進一步完善各種規章製度，為下山異地脫貧提供政策支持。二是部門要充分發揮自身優勢，為下山脫貧提供服務。一方面相關的職能不滿要為農民下山鋪平道路，促進農民早日下山。縣扶貧辦在作好調查、論證、指導，審批工作的同時，要為下山農民提供政策和資金幫助；縣土管部門在辦理手續時，要把下山脫貧建房戶作為農村居民建房優先辦理；縣規劃部門在規劃設計時，要無償提供勞務服務，其他相關費用減半收取。另一方面要做好下山民眾就業等服務工作。@@縣勞務輸出服務中心要進一步發揮好龍頭作用，充實各欠發達鄉鎮勞務輸出咨詢服務站，實行專人負責，為下山脫貧的農戶勞務輸出提供信息服務和外出指導，同時要加強與外出人員的聯系，盡力保護外出人員的合法權益。三是各鄉鎮要因地製宜，加快下山脫貧工作有效開展。各欠發達鄉鎮要立足鄉情民意，從解決下山民眾一些直接需要入手，出台一系列優惠政策，鼓勵和引導農民下山脫貧。如對下山農戶購買宅基地時要給予優惠，無條件做好脫貧點水、電、路等下山農民負擔較大的基礎設施建設；做好信息入戶和教育幫扶工作，以優惠價為下山農戶安裝電話、有線電視等硬體設施，確保下山農戶子女就近就便在下山脫貧點施教區就學，並將這些學生作為學費減免的重點對象考慮；做好下山農戶就業工作，要優先轉包下山農戶所在村集體的田地及其他農戶的田地，農業稅給予適當減免，農戶定居後戶口可遷移至所安置的村，並享有當地村民的以系列民主權利，當地村委會有責任和義務對下山農戶進行管理和服務。通過這些優惠政策的落實來打消原來有些農戶對下山脫貧的顧慮，使他們在政府的引導下，有計畫地下山脫貧。

抓好三種形式開展，推進下山脫貧點硬體建設。形式是載體，一個適應配套的下山脫貧點建設形式無疑可以促進下山脫貧工作更快推進。根據我縣實際，下一步我縣下山異地脫貧點建設要按照「民眾自願，政府鼓勵，相對集中，自力更生，有利生產的原則，全面啓動異地脫貧工程。主要抓好三種形式：一是整村搬遷。我縣規劃2004年--2006年實現30個村實現整村搬遷，一般是從深山等交通不方便、基礎設施落後的自然村搬遷到同一鄉鎮的中心村或者發達鄉鎮的平原村。2004年準備開始啓動的有22村，需要搬遷農民共700戶2899人。通過整村搬遷，直接改變他們的生存環境和生產條件，使他們的身分實現由山裏人直接到集鎮或城市人轉變的跨越，使他們從事的職業由一產向二、三產業轉變。為了確保貧困農民真正下的來，根據省裏扶貧政策的調整，將改變原有扶持辦法，將扶持資金逐漸由暗補為明補，即將原有扶持資金補助下山移民基礎設施建設，改為主要對下山移民的貧困農民進行直接補助幫助農民購買宅基地和住房建設。同時在補助標準上將大幅度提高，對於切實困難的農戶，補助標準每戶可以達到2萬元以上。二是落實中心鎮，中心村扶貧安置點建設。欠發達鄉鎮根據各自的實際情況，本著因地製宜的原則，在下山民眾相對便利的本鄉鎮規劃區設立扶貧安置點，縣政府幫助落實用地指標，落實有關優惠政策，同時加強下山脫貧點的基礎設施建設，完善各脫貧點的水路電等設施。據各欠發達鄉鎮2003—2007年奔小康規劃匯總，2003年開始，5年內全縣各鄉鎮共投建脫貧點65個，建設面積487.2畝，建成後將解決2957戶、11041名山區下山異地脫貧農民居住問題。各有關鄉鎮在下山異地脫貧點的建設上註重與城鎮規劃相結合，在做整體規劃時，把下山異地脫貧工作列入規劃之中，劃出專門區域，安置下山異地脫貧農戶，在實際操作中還要與標準農田建設、宅基地整理、道路改造等工程結合起來，在政策上降低門檻，讓農民進得來、住的下。同時要不斷創新工作思路，抓好上規模的重點小區建設。下一步將在我縣龍港鎮李家洋村和靈溪鎮雙洋村各建設佔地50畝，建築面積40000多平方米的民工之家。龍港李家洋村承建的民工之家規劃總用地面積31601平方米，總建築面積47500平方米，一期開發建設規劃用地面積為15453平方米，一期工程投資2000萬元，建設扶貧民工住宅270套，建成後可安置下山農戶1200多人，目前前期工作已經完成。三是置換移民。置換移民是縣裏對發達鄉鎮下達置換用地指標，由鄉鎮負責以優惠價轉讓住房和土地流轉承包，安置下山地脫貧農戶。它既可以使發達鄉鎮城郊閒置房得到充分利用，又可以使下山農戶以最快的速度從山上遷下入住。我縣欠發達鄉鎮民眾歷來就有到自發到城鎮打工租住城郊低廉房子的習慣，但都無力購買。縣政府要落實置換用地指標，使發達鄉鎮騰出閒置房，並引導農戶入住，同時要給予適當的資金補助，幫助下山民眾在城鎮購買舊房。目前我縣昌禪鄉高豐村整村置換試點工作已經順利完成，高豐村328戶1221人整村置換到我縣金鄉鎮。

做好三方面配套工作，促進下山異地脫貧工作與社會經濟協調發展。下山異地脫貧工作不僅是一個社會問題，也是一個經濟問題、政治問題，抓好這項戰略工程，要同時做好一系列配套工作。一是堅持產業扶貧與基礎扶貧並舉，促進下山異地脫貧工作可持續發展。在保證農民下的來的同時，要保證農民富的起。當前要以我縣一批重點企業為龍頭，構建「特色龍頭企業+特色產業基地+貧困農戶」的產業扶貧基本架構，通過這種模式和利益機製，把貧困納入產業一體化的鏈條中，克服貧困戶資金少，技術缺，信息不靈，抗自然風險和市場風險能力弱等困難，使貧困戶不僅在種養環節能增加收入，而且在加工環節也能獲得相應利益。當前要抓緊溫州經濟技術開發區靈江山海協作區的建設，在稅收、工商等政策上降低門檻，鼓勵欠發達縣和欠發達鄉鎮引進企業入區，企業上繳稅收仍劃歸引進企業的欠發達鄉鎮。以產業梯度轉移和要素合理配置為主要內容，以項目合作為主要形式，進一步推動發達地區部分產業向欠發達地區轉移，欠發達地區部分勞動力向發達地區轉移，實現優勢互補、互惠互利、合作雙贏、共同發展。同時，還要加大對下山異地脫貧點交通、水利、信息等基礎設施和教育、科技、衛生等社會事業的投入，堅持產業扶貧與基礎扶貧並舉，努力加強以水電路為重點的基礎設施生產條件建設，進一步改善醫療、衛生等社會服務條件。二是堅持自力更生與結對扶貧並舉，鞏固下山脫貧成果。要加強對下山異地脫貧戶思想教育，樹立勤勞致富的信心和決心，教育他們發揚自力更生，艱苦創業的精神，消除他們等、靠、要的思想。同時運用行政手段和法律手段，樹立良好的社會風氣，為農村脫貧致富創造寬松良好的社會環境，有效的防止返貧現象的發生。下一步要以省農民培訓基地——@@縣農民培訓中心為依託，加強與縣職技校等勞動培訓部門聯系，專門對貧困山區國中學生開展勞動職業技術培訓，要重點加強民爆作業勞務、印刷勞務、塑編行業勞務、家政服務勞務培訓，提高他們勞技水準和就業能力。加強縣勞務輸出服務中心和鄉鎮勞務輸出咨詢服務站建設，暢通勞務信息渠道，健全全縣勞務輸出信息網路，為欠發達鄉鎮的勞務輸出提供信息服務和外出指導。同時要加強與溫州、樂清、瑞安等市縣的就業與勞務信息交流，組織這些地區的企業到我縣欠發達地區招收民工。要全方位地展開領導駐點幫扶責任製和部門包村，幹部包戶結對幫扶責任製，做到下山民眾不脫貧，幹部不出戶，目標達不到，單位不脫鉤，鞏固現有的下山脫貧成果。三是堅持扶貧與減負並舉，增強下山異地脫貧戶的再生產能力。要進一步加大對下山脫貧工作的投入，縣財政每年從扶貧資金中切出專項資金，重點支持下山移民點的水電路等建設和特困農戶的下山補助。要把下山農戶的減負工作擺上日程，從明年開始，我省將全面取消農業稅的收取，實現欠發達地區農民零負擔，各欠發達鄉鎮要高度重視下山農民的減負工作，要停止一切需要貧困戶出錢、出工、出物的集資活動，取消所有的違規項目，通過減負調動貧困戶生產的積極性，通過減負來儲存和發展下山脫貧戶的生產力。對要求下山的民眾，要在入城門檻、就業安置、子女入學、社會保障等方面給予更多的支持和鼓勵，盡可能使他們搬得下、留得住。對下山移民新區的建設，要在用地指標、資金補助特別是各級財政支持方面，要給予更大的傾斜，盡可能降低下山移民的安居成本。對已經下山的民眾，要在管理服務上給予適當的照顧，盡可能降低他們的負擔費用。

總之，農民下山異地脫貧是新時期扶貧工作的一條有效途徑，也是一項持久的系統工程，隨著我縣所處的巨觀環境和經濟發展水準的變化，以及我國社會主義市場經濟體系的健全與完善，我縣的下山異地脫貧工作必將面臨新的矛盾和問題。因此要做好這項工作，還必須繼續從領導重視，政策支持，資金扶持等進行多方努力，不斷拓展新時期下山異地脫貧工作的新思路。