關於秀山法院2013年以來農村土地承包契約糾紛案件審理情況的調查

關於秀山法院2004年以來農村土地承包契約糾紛案件審理情況的調查報告

一、秀山法院2004年以來，農村土地承包契約糾紛審理的基本情況和情況分析
1、案件審理的基本情況
從2004年1月1日至今年5月30日，秀山法院共受理農村土地承包契約糾紛案件41件，其中，承包契約糾紛案件10件，土地承包經營權侵權糾紛22件，土地承包經營權流轉糾紛4件，徵地補償費分配糾紛4件，承包地經營權繼承糾紛1件。秀山法院共審結33件，未結8件。一審判決18件，調解結案9件，準予撤訴5件，裁定駁回起訴1件。抗訴案件4件，其中，維持1件，改判3件。
2、情況分析
⑴案件類型及比例：土地承包經營權侵權糾紛佔所有案件的53.6%，家庭土地承包契約糾紛佔24.3%，徵地補償費分配糾紛和土地承包經營權屬轉讓糾紛各佔9.7%，其餘佔2.7%。
⑵結案情況分析
在已結33件中，判決案件18件，判決率為54.5%，調解結案9件，調解率為27.3%，撤訴案件5件，撤訴率為15.2%，裁定駁回起訴1件，佔3%。判決案件中，未抗訴案件13件，服判率為72.2%，抗訴案件5件，抗訴率為27.8%，抗訴維持1件，維持率為20%，改判4件，改判率為80%。

二、土地承包案件審理中存在的問題及對策
1、出嫁女承包地經營權司法保護的困惑。
《土地承包法》第三十條規定：「承包期內，婚女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其承包地……」。該法第五十四條規定：「發包方有下列行為之一的，應承擔停止侵害，返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危害、賠償損失等民事責任……、剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經營權……」。《土地承包法》明確規定了婦女作為集體經濟組織成員平等享有承包該集體經濟組織土地的權利，對出嫁女的土地承包經營權的保護作出了特別規定，但在實際操作中仍存在難於解決的問題。比如，秀山法院審理的李躍祥、李鳳銀訴苦竹園組、第三人李宗文土地承包契約糾紛案和周仕英、文妹仙訴劉代雲土地承包經營權分割糾紛一案，均存在難於保護的情況。具體講，前案中，李躍祥、李鳳銀以苦竹園組將其承包地在第二輪承包時違法調整給李宗文，請求確認苦竹園組與第三人簽訂土地承包契約中違法調整部分無效，並返還承包地。經本院查明，李躍祥系李宗文之父，李宗文系李鳳銀之長兄，李鳳銀出嫁後未在新居住地分得承包地，回鄉居住。1998年第二輪土地承包時，在二原告不在家情況下，李宗文代表全家承包了包括二原告在內的土地，故本院判決駁回二原告的訴訟請求，並釋明應找李宗文要求分配承包地即可。判決生效後，除李躍祥承包份額土地，因李宗文與其有贍養協定，明確土地由李宗文耕種外，李鳳銀應得份額承包地，歷經組、村、政府解決至今未果。文妹仙、周仕英訴劉代雲土地承包經營權分割糾紛一案，1980年，周仕英與劉代雲再婚，未辦結婚證，周攜女文妹仙與劉代雲一家共同生活。現周仕英未提出離婚，要求分割其份額承包地。最高法院《關於審理農業承包契約糾紛案件若幹問題的規定》第三十四條規定：「承包方是夫妻的，在承包契約履行期間解除婚姻關系時，就其承包經營的權利義務未達成協定，且雙方均具有承包經營主體資格的，人民法院在處理其離婚案件時，應當按照家庭人口、老人的贍養、未成年子女撫養等情況，對其承包經營權進行分割」。這是截今為止，對土地承包經營權進行分割所作的唯一司法解釋性規定。周仕英與劉代雲屬事實婚姻，周未主張離婚，提出分割承包地份額，則不屬前述條文規定情況，且適用該條文的反對解釋，即理解為，未提出離婚，法院則對夫妻承包地承包經營權的分割不作處理，換言之，截今未將夫妻承包地分割納入法院受案範圍，本院因此裁定駁回了周仕英的起訴。同理，文妹仙作為劉代雲之繼女，第一輪土地承包在劉的戶內分得了相應份額的承包地，第二輪土地承包是對第一輪土地的延包，文出嫁在新居住地未分得承包地，且在1999年解除了與「其夫」的同居關系，文曾數次要求其繼父分其承包地未果，與其母同訴至本院，要求分割承包地。亦因家庭成員間分割承包地經營權糾紛未納入法院受案範圍，本院亦駁回其起訴。並釋明兩點：其一，若文的承包地仍在劉代雲戶內，文可向發包方要求獨立承包土地，由發包方按《土地承包法》規定的程式辦理；其二，發包方在第二輪土地承包時，未調整土地，劉代雲之子結婚分立成戶，劉將文的份額分配給了其子，且其子另行辦理了農村土地承包證，文則可以發包方為被告，劉之子為第三人，請求確認將文的份額承包地承包給第三人無效，要求返還承包地。但該建議存在疑點，文是出嫁女，劉代雲才是戶主，隻有戶主代表承包方才能提起確認調整承包土地無效的訴訟。劉代雲在戶內將土地調整給其子，他不可能提起訴訟的。此類方法存在程式障礙，本案裁定駁回起訴後，文妹仙要求分得相應份額承包地的問題亦歷經組、居委會和鎮政府解決，至今未果，出嫁女承包地權利實現的途徑何在？
《土地承包法》對出嫁女土地承包經營權的保護是明確的，但實現其權利的途徑不廣，某戶之女的土地被違法調整，某戶提起確認發包方與第三人簽訂承包契約中，發包方違法調整行為無效，可返還土地，這類問題得到了解決。但本院審理的前述兩案，法律保護缺乏規範，至今未解決，究其原因，是審判系統未設定土地承包經營權分割糾紛的準入製度，未納入法院受案範圍，否則，問題迎刃而解。如果土地承包經營權屬物權性質的話，物權應當是可分的，將其納入受案範圍，又何妨呢？隻是在一定程度上增大了法院工作量，拓展了受案範圍而已。
2、司法解釋對不同集體經濟組織的農戶互換土地承包經營權作出的規定與現實的沖突
《土地承包法》第四十條規定：「承包方之間為方便耕種或各自需要，可對屬同一集體經濟組織的土地承包經營權進行互換。」該規定解決了同一集體經濟組織內的農戶間可互換承包地經營權的問題。但該法未對不同集體經濟組織間農戶互換土地承包經營權作出規定。隻是最高法院《規定》第十五條「承包方轉讓承包契約，轉包或互換承包經營標的物時，違反《中華人民共和國土地管理法》關於農民集體所有的土地由集體經濟組織以外的單位或個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，並報鄉人民政府批準的規定的，人民法院應當認定其轉讓、轉包、互換行為無效」作出了規定。
我縣地處渝、湘、黔三省市交界地帶，不同集體經濟組織農戶互換承包地經營權，常發生在組際間、村際間、鄉際間，甚至省際間，由於歷史的原因，村民小組間的地域範圍常相互交叉，給農戶耕種土地帶來不便，互換承包地，可一定程度節省農戶的人力和物力，提高生產效率，這無疑是一件好事。
這類糾紛一旦訴諸法院，審理中將存在如下問題：其一、互換土地農戶雙方均未按《規定》第十五條規定辦理，違反十五條規定程式；其二、「必須經村民會議三分之二以上成員或三分之二村民代表同意，報鄉人民政府批準」，是事前同意或是事後追認。一般情況，不同組間農戶互換土地承包經營權，組長和其他農戶一般不反對，各農戶亦認為他人的互換行為未損害自身利益，發生糾紛後，則對是否同意互換因可能影響與糾紛雙方的關系，不發表意見。是否將該類互換行為一律認定無效呢？實難處理。本院正在審理文紹軍訴周勝學、周雲補確認承包經營權互換協定無效糾紛一案中，文紹軍之父在第一輪承包後將建有酒房的0.8畝土地與不同組的被告進行互換，被告則在互換後的酒房烤酒，第二輪承包時，則將酒房部分的土地載入原告的土地承包經營證書，此後，原告外出務工，被告辦理建房手續後建房，現原告請求確認互換協定無效。該互換行為違反《規定》第十五條規定，應確認協定無效，互相返還承包地。因雙方過錯造成被告的建房損失，則應由雙方承擔。假如如此裁判，被告的損失是巨大的，原告亦面臨難於賠償的問題。
法律製度的設立，就是為了更好地保護權利人的權利。該案中，被告建房行為經組、村、鄉等同意，辦理了相應手續，應視為合法，對建房部分則應考慮不予返還。其餘土地則應予返還。該案審理中，為研究提出以上想法。但建房是經互換後的土地所有組組長、村主任同意的，被告修建此房，舉全家之財力而為，按無效處理，損失巨大，甚至加劇矛盾，法院必將在上述兩者之間作出取捨性裁判。
針對該案存在的問題，並結合《規定》第十五條，建議增設：不同集體經濟組織間互換土地，經集體經濟組織法定代表人同意的，應當認定互換行為有效，但不改變土地所有權的性質。若需改變土地所有權性質的，必須經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，報鄉人民政府批準有效。這樣，以利土地的「流通」，維護互換雙方的利益。《規定》第十五條規定過於嚴格，在審理的此類互換糾紛中，無一遵從了該規定，說明該規定亦不貼進百姓生產生活。如果該類互換土地因此而一律認定無效，顯然從製度設定上就產生不穩定的因素。要想農戶遵從你的規定，就必須要被百姓的普遍接受，否則，規定的設定形同虛設，隻有發生糾紛的此類互換受到了司法審判的調整，那些大量存在於民間的此類互換仍將繼續存在。
3、農村土地承包契約中存在普遍性問題。
我縣有十四萬餘農戶，現因農村土地承包契約引發糾紛所佔比重極低。但農村土地承包契約中存在的問題不容忽視，否則，長期存在，隻不過在不同時期引發糾紛罷了。具體講，農村土地承包契約中存在以下普遍性問題：
第一、第一輪土地承包發生在1980年、1981年，雖成為歷史，但當時我國土地承包處在探索初試階段，我縣農村大量的家庭承包，無土地承包分戶清冊，無土地承包契約。
第二、1998年開展的第二輪土地承包，雖在《土地承包法》公布實施前發生的，實質上是對第一輪承包土地的延包，所簽的家庭土地承包契約，座談會同仁提出了以下問題：①發包方是集體經濟組織所在村委會安排人員統一填寫的，甚至承包方的簽名也是由工作人員填寫的；②第二輪土地承包時，承包土地發生了微量變化，比如第一輪土地承包時的農戶，現分立成兩戶，對死絕戶土地、婚進婚出人口、新增人口的土地由集體經濟組織根據政策規定進行必要調整，但缺乏承包人對實際承包土地的確認；③第二輪土地承包發生在1998年，我縣以當年7月1日為承包的起點時間，在填寫承包契約後，頒發到農戶手中的《土地承包經營權證書》遲緩，有的農戶在幾年後才拿到證書；④承包契約書在發包方與承包方訂立後，並未讓農戶當時持有，而是在《土地承包經營權證書》中附有契約，農戶持有證書後，才清楚自己承包土地的範圍和權利義務；⑤農村自留地，未納入承包契約承包土地範圍，自留地、飼料地是農村大集體時分給各家各戶的，第一輪土地承包時，未納入承包範圍。第二輪土地承包時亦未作為承包土地進行發包。農村自留地糾紛大量存在，因無契約、無證書，此類糾紛的處理難度更大；⑥我縣少量農村未簽第二輪土地承包契約書，未頒發《農村土地承包經營權證書》。上述因素的存在，將意味著農村土地承包糾紛仍大量存在，農村土地承包糾紛案件的審理任務將是十分繁重的。
4、過境高速公路和其他建設徵地中可能引發大量的徵地補償費用糾紛案件。
重慶至長沙的高速公路秀山過境段長達48公裏，徵地工作已全面展開，有關部門正在認真做好高速公路的徵地補償工作。徵地補償費落實後，將會在農戶間因承包地、林地、荒地、林木、自留地、房屋四至界線不清等因素，引發徵地補償費用分配糾紛，這類糾紛甚至會發生在農戶內部成員之間，也可能引發徵地補償的行政案件。
最高法院《關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十二、二十三、二十四條對徵地補償費用的性質作了明文規定，但政府部門在操作中很難將上述規定落到實處。
按《解釋》規定的精神，徵地補償費用有三，其一、附著物和青苗補償費，是對物的滅失的補償，青苗補償費隻有是補給承包方或青苗的實際投入者，附著物補償費補給附作物的所有者；其二、安置補償費，性質是對承包戶喪失土地承包經營權的補償，可能出現被發包方截留的案件；其三，土地補償費，性質是對所有權人的補償，集體所有的土地，則土地補償費應歸屬集體。在座談中，與會同志提出了這樣的情況：①支付農戶的徵地補償費用，隻慣以土地補償費的名稱，未按解釋規定作三個層面的劃分；②將土地補償費一並支付給農戶，誰的承包地被徵用，所產生的一切費用一律歸被徵用土地的承包戶，將來，可能引發集體經濟組織請求確認土地補償費歸集體所有的案件；③一地雙包或農戶土地承包經營權證書、林權證有相互交叉部分存在，在徵地部門作出補償時發生爭議，此類糾紛，應以權屬清楚為前提，意味著，首先存在政府部門對林地權、土地使用權爭議作出處理或承包契約糾紛經法院裁判後，再行分配已徵地補償費用。
糾紛的發生，常因不遵從規範、規則造成的，徵地部門和農戶必須廣泛宣傳和學習政策、法律和解釋規定，方能遵從，否則，將引發糾紛。法院應加強和政府部門的溝通，加大對解釋宣傳的力度，力爭防患於未然，將糾紛減少到最低程度。
幾年來，秀山法院認真貫徹執行《土地承包法》、《規定》和《解釋》規定的精神，充分運用審判職能，對涉案農村土地承包契約糾紛、土地承包經營權侵權糾紛、承包地流轉糾紛和徵地補償費用糾紛等案件進行積極幹預和調整，實現了對土地承包戶權利、婦女土地承包經營權和同集體經濟組織成員平等享有的承包經營權的保護。案件不多、談不上有何經驗，但審判實踐遇到的問題不少，其中，外出務工農戶土地被發包方收回，現農戶回鄉要地，一般均存在訴訟時效問題，最高院辛正鬱老師所講不存在訴訟時效的理解，因無具體司法解釋，審理中存在難度，希盡快上報最高法院作出司法解釋，以利操作。本文擬就審判實踐中遇到的部分問題和一些土地承包相關的問題，嘗試性提出一些解決問題的思路和方法，報告高院，寄希望得到更高層面的解決。